新型城鎮化推進中地方政府行為優化的困難與突破

何澤軍

改革開放以來，我國城鎮化取得了突飛猛進的發展，城鎮化率由1978年的17.9%上升到2014年的54.77‰我國城鎮化的快速發展主要是采用了政府主導的推進模式。這種模式曾經對我國就業促進、內需拉動、產業結構提升、國際競爭力提高等貢獻巨大。隨著時間的推移，這種模式也暴露出土地城鎮化快于人口城鎮化、地方政府高債務、強拆亂建、資源配置效率低下等經濟社會問題。因此，這種模式已經不可持續。

黨的十八大提出要科學推進新型城鎮化發展。新型城鎮化是相對于傳統城鎮化而言的。新型城鎮化在發展目標與發展方式上與傳統城鎮化有所不同。在發展目標上，新型城鎮化是以促進人的全面發展為主要目標的“人的城鎮化”，而不是現行的以GDP提升為目標的“土地城鎮化”；在發展方式上，新型城鎮化強調政府與市場的協同作用，強調主要依靠市場力量驅動城鎮化發展，而不是現在的政府全面主導。適應新型城鎮化的發展目標與推進方式，作為主要主體之一的地方政府，其職能與行為必然要發生轉變。那么，新型城鎮化中地方政府行為為什么要優化？優化面臨什么困難？怎樣促進優化？本文對此問題進行探討，以期對當前新型城鎮化建設中地方政府的行為改革有所借鑒或參考。

一、傳統城鎮化中地方政府行為亟需優化

我國傳統城鎮化中，地方政府行為存在越位、錯位、缺位等現象，引發一些矛盾或問題，已不能適應新型城鎮化發展，因此亟需優化。

（一）大包大攬導致政府職能異化

傳統城鎮化中，地方政府在規劃制定、過程實施方面大包大攬，存在越位或錯位現象。一些本該由市場機制發揮作用的地方卻由政府親力親為，導致政府職能異化，權力尋租現象不斷出現，腐敗叢生，嚴重影響了政府的公信力，而在制度建設、公共服務提供、事后監管等方面政府表現消極，存在缺位現象。如在項目工程質量監管中，政府應該大有作為，但卻疏于監管，致使一些地方“樓脆脆”現象發生。

（二）與民爭利埋下社會動蕩隱患

地方政府全面主導新型城鎮化的主要動力在于土地財政，即以低價獲得農民土地再以高價出讓，從中獲取高額價差，是典型的“公司化”行為，與民爭利。廣大農民低價轉讓土地卻高價買房，但并沒有因為買房而獲得與城鎮居民等同的身份待遇。這種與民爭利的政府行為造成當前城鄉收入差距持續擴大，社會群體間利益的兩級分化、階層固化產生，積累了大量的社會潛在動蕩因素。近年來，因土地拆遷引起的上訪事件、暴力事件此起彼伏便是證明。

（三）重建輕管導致百姓滿意度低下

傳統城鎮化中，城鎮化建設狀況是政績考核的主要指標，而管理不是主要指標。一些地方政府為求得政績，往往熱衷于“造城運動”，大量投資于馬路樓房建造，而公共設施、公共服務、社區管理等卻因投入不足而發展滯后。如不少社區附近缺乏高質量的醫院、學校等公共設施，居民生活不方便；一些社區中居民點房產證辦不下來、垃圾處理清運不及時等等。這種重建輕管行為大大降低了居民入住新房的滿意度。

（四）效率低下導致資源浪費嚴重

相對于市場主導的城鎮化，政府主導的城鎮化往往不太考慮資源的利用效率，造成大量的土地資源浪費。如一些地方缺乏產業基礎盲目建設新型農村社區，而社區建成后農民不愿入住，“鬼城”由此出現，土地資源閑置浪費；一些地方各部門不能有效協調，導致城鎮化建設項目工期一拖再拖，增加了建設成本，浪費了人力物力資源。

上述表明，傳統城鎮化中地方政府全面主導的行為模式已經引發越來越多的矛盾或問題，也與城鎮化建設的目的漸行漸遠。因而，必須優化地方政府行為，科學推進新型城鎮化發展。

二、新型城鎮化中地方政府行為優化面臨多重困難

由于傳統城鎮化推進多年，思想觀念、管理體制、運行模式、利益分配等多已形成固定格局，政府行為方式也已形成固定模式，新型城鎮化中地方政府行為方式優化困難重重。

（一）面臨觀念更新困難

新型城鎮化需要地方政府轉變過去全面主導的觀念，但這一轉變比較難。一是政府全面主導的城鎮化已經實行多年，決策者大包大攬、以我為主的官本位觀念已經根深蒂固，很難在短期內有突破性的改變；二是執行者大多已經習慣于被動執行任務，工作中樂于接受各種指令，只遵循原有的工作方法與工作模式運行，觀念上不愿更新；三是部分基層群眾已經形成城鎮化就是“造城運動”的觀念，認為新型城鎮化可能是地方政府“瞎折騰”的新花樣，這種觀念反過來影響政府部門的觀念更新。

（二）面臨體制轉換困難

新型城鎮化建設是涉及縱向多層政府、橫向多個部門的一項全面的、復雜的系統工程。推進新型城鎮化建設不是某一層政府、某個部門或某個單位的單獨運轉，而是需要整個體制機制發生根本的、結構性的改變。傳統城鎮化的管理體制與運行機制已經非常成熟，在一定時期內還有較強的生命力，短期內轉換這套體制機制非常困難。同時，新型城鎮化的管理體制與運行機制還沒有建立起來，或者建立后還不完善，還不能實現對原有體制的完全替代，可能導致地方政府在這種新舊體制交錯中迷失方向，無所適從。

（三）面臨利益調整困難

新型城鎮化是對傳統城鎮化的一種揚棄，是一次權力與利益的再調整與再分配。由于傳統城鎮化中，地方政府是最大的受益者，土地財政是一些地方政府收入的主要來源，因而新型城鎮化中的利益調整首先就是調整地方政府自身的利益。這對事權較多、財力不足的地方政府而言是一個嚴峻挑戰。在沒有外力作用下，地方政府轉變其行為比較困難。同時，城鎮化建設涉及眾多政府部門，不同部門的利益調整程度不一，為保護自我，這些部門不愿優化自身行為。

（四）面臨新模式建立困難

破舊難，立新更難。新型城鎮化推進中政府與市場的邊界到底怎樣？地方政府該如何作為？有無一套行為標準以供參考？這些問題一直在理論界與實踐界廣泛討論，但至今沒有一個統一的結論。各地新型城鎮化建設都是在摸著石頭過河，地方政府行為也在不斷探索完善中。即便是某地新型城鎮化建設十分有效，其政府行為模式能否推廣到其他地區也是未知數。這種參照物（優秀的政府行為標準）的缺乏增加了政府行為模式建立的困難，增大了政府行為優化的阻力。

三、多種路徑推進地方政府行為優化

面對這些困難，地方政府亟需從不同層面、多個角度不斷優化自身行為，科學推進新型城鎮化發展。

（一）加強學習，突破傳統城鎮化發展觀念

觀念決定行為方式。政府行為優化首先要加強學習，革新觀念。一是加強新型城鎮化的理論學習，深刻理解新型城鎮化的內涵與本質，結合區域實際探索新型城鎮化建設的路徑與方法；二是加強政府與市場職能邊界的理論學習，改變過去大包大攬的工作方式，凡是市場機制可以發揮作用的地方，堅決讓市場來做，“把錯裝在政府身上的手換成市場之手”；三是加強實踐學習，通過外出考察、內部試驗等多種方法，不斷總結新型城鎮化建設經驗，建立與完善適合自身特點的城鎮化建設模式與政府行為模式。

（二）注重服務，建立新型績效考評體系

績效考核目標是行為的指揮棒。上級政府應該改變過去重經濟輕社會、重建設輕服務的落后績效考評制度，建立以公共服務為主要內容與衡量標準的新型考核體系。在考核內容上，增加生態、文化、醫療、衛生、教育、社會管理等指標；在考核指標的權重上，減少經濟類指標的權重，增加社會、生態、服務類指標的權重；在考評方法上，改革過去單純的上級考核，實行360度考核方法。以績效考核體系轉變促進地方政府行為優化。

（三）強化監督，建立健全行為監督體系

受監督的行為才能持續改進。加強對地方政府行為的監督，促進行為優化。一是加強正面宣傳與輿論監督。鼓勵媒體多報道新型城鎮化的成功經驗與模式，多介紹新型城鎮化中地方政府的優良行為與做法；廣泛應用微信、微博等新興媒體手段，加強對地方政府行為的輿論監督，讓地方政府不合理、不合規的行為不敢出現。二是加強上層監管與基層監督。上級政府要做好新型城鎮化頂層設計，嚴格考核，加強對地方政府行為的過程監管與結果檢查。同時，建立信息公開制度，號召基層群眾監督，督促地方政府行為合理合規，持續優化。三是強化行政監督與法律監督。依靠上級政府的行政權威，加強對下級政府建設新型城鎮化的過程監督，促進其行為優化。同時，建立規章制度，對于嚴重偏離新型城鎮化建設目標的政府行為，依法追究主要當事人法律責任。

（四）主動創新，不斷探索行為新模式

新型城鎮化建設中政府行為由全面主導向有限主導轉變并不意味著政府墨守成規、無所作為，相反，應該在其職責范圍內主動創新、銳意進取。主動創新體現在多個方面，一是勇于自我革命，敢于打破現有利益分配格局，推動政府及相關部門職能改革、行為改進；二是不斷探索當地新型城鎮化建設模式，推動新型城鎮化建設不斷走向深入，切實實現城鎮化建設目的；三是不斷改進地方政府行為，及時總結有利于城鎮化發展的行為模式。

【本文系國家社科基金項目“新型農村社區建設與地方政府行為研究”（12ASH005）、河南省政府決策項目“河南省科學推進城鎮化的政府職能研究”（2014187）的階段性成果】

（作者單位：河南農業大學經濟與管理學院）