農村土地流轉與宅基地管理問題研究

張一泉

摘要：農村城鎮化對土地的需求，本質上是實現經濟和社會發展目標的需求，不能因土地流轉而改變土地用途。因此，必須遵循土地與經濟協調發展的規律， 堅持開源與節流并重，節約每一寸土地，把好耕保的關口，從而達到優化土地資源配置，提高土地利用率，以確保土地資源的可持續發展。并且，貫徹農業可持續發展思想，堅持以經濟效益、生態效益、社會效益相統一和眼前利益與長遠利益相兼顧的原則，根據不同的土地類型、區位條件，使土地的價值得到較為客觀的體現。本文分析了農村土地流轉的相關問題。

關鍵詞：農村；土地流轉；土地用途管制

一、當前農村土地流轉中存在的問題分析

盡管政府出于扶持農業的目的，曾多次提高糧面油為代表的農產品價格，但農產品需求缺乏彈性，在來自市場風險、大自然風險以及化肥、農藥等生產資料價格上等多因素綜合作用下，從事農業的獲利空間十分狹小，多數農民趨向于把勞動時間和資金投向非農行業。從事農業生產經營風險大、利潤少的特點，使土地流轉后獲得土地經營權的受讓方很有可能把所承包的土地改作它用。

土地經營權的長久不變是從根本上保證土地屬性和農民利益，但是，一旦出現土地大規模的長期流轉，就有可能產生圈占土地現象，將直接影響農民利益。就新路村的土地流轉期限而言，短則5 年，長則達 20 年之久。在土地價格不斷上漲的情況下，一些承租方閑置土地，靜待土地升值，土地被荒蕪的現象也屢見不鮮。在土地一次性流轉的情況下，土地的市場化利潤與農民的收益之間就缺少了持久的結合點，花光了流轉收益的農民就失去了基本的生活保障。

土地流轉，尤其是規模化經營導向的土地流轉，必定會提升農業生產的集中度和機械化程度，從而無法避免地產生大量的農村剩余勞動力，這對城市消化農業人口的能力是一個嚴峻的考驗。留守的勞動力，除了少數農戶經營未流轉的少量耕地外，大部分留守勞動力或進入附近的工廠打工，或尋求其他謀生之路，或閑置在家。而當地政府對這一問題的嚴重性認識不足，在沒有認真研究城鄉一體化進程和農村剩余勞動力就地安置問題的情況下，倉促地進行規模化經營導向的土地流轉，從而可能帶來一系列的經濟和社會問題。

由于宅基地的不可交易性，大量農民進城后，農村的房子都閑置著；有的農民在城市賺到錢后，在城市里買房的同時又在農村修建新房，舍棄老宅破屋，進一步擴大了宅基地占用的土地面積，也使農村出現大量的閑置宅基地、閑置住房。村莊應該以城市化建設為標準，讓農民有城市舒適美觀的感覺。由于農民思想落后，特別是村級領導沒有長期建設村鎮規劃，或規劃不科學，村莊始終向外擴展，把老村逐漸在放棄，又建新宅，占地面積越來越大，造成土地資源浪費。有的農戶只注重新房建設，為了多占宅基地因地建宅；而有的為了搞商品與住宅一體化，擴大宅基地面積；有的農戶子女或兄弟分家都去審批宅基地建房，造成一戶多宅房屋沒有翻舊蓋新。以上是農村宅基地現實問題，所以要統一規劃，要有長期的設計方案真正解決雜亂無章，亂建現象發生。

二、改進措施及政策建議

1.積極開拓土地流轉的市場需求

首先，探索建立土地使用權轉讓機制，允許農村土地在一定范圍內流轉，并通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。完善土地價格體系，加強土地價格的評估工作，對農村土地進行分等定級、科學評估，合理確定土地流轉價格。其次，培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織。要建立調節機制，防止土地使用權過于集中， 以調節土地流轉過程中的壟斷和不公平現象。同時應相應建立農村土地流轉交易信息網絡，及時登記匯集可流轉土地的數量、區位、價格等信息資料，定期公開對外發布可開發土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，提高土地流轉交易的成功率。最后，建立并完善一個既能夠幫助農民把帳算得清清楚楚，又能讓土地流轉雙方省心力、省費用，減少戶間無謂糾紛的、以電子網絡為平臺的土地流轉市場。有了這樣的市場，土地流出主體能夠清楚地知道自己的土地最低收益， 又合法規范，放心土地流轉；土地流進的主體，由于價格透明、競爭公平公開公正，減少了潛在的風險，能增強投資的勇氣。

2.合理確定土地流轉周期

一方面，專業大戶或農民專業合作社等經驗實體希望能將土地長期穩定下來，形成穩的規模經營，同時，承租經營的項目也會隨市場變化而變化；另一方面，農民可能因為信息不對稱等原因，以較低價格將土地長期轉租給了經營客體，損害到自身的土地收益。因此，在土地流轉過程中，要兼顧雙方利益，靈活確定流轉周期，盡量避免土地一次流轉定終身的現象。從土地流轉的整體情勢來說，地方政府應根據自身實際發展水平，分階段合理推進土地流轉進程，不可盲目求快貪多，從而造成土地資源的浪費。

3.做好土地流轉后的后續工作

農村土地使用權流轉為農業勞動力轉移創造了條件， 同時，只有農業勞動力實現了穩定、大規模的轉移，才能加快農村土地使用權流轉進程，促進土地適度集中、規模經營。加快城市（鎮）發展進程，努力發展二、三產業，實現農業非農化、農村城市（鎮）化，著力解決農村勞動力的非農就業問題。另外，大力發展二、三產業，特別是建制鎮和農村集鎮建設，為農村勞動力就地、就近轉移創造條件。最后，必須建立多層次的農村保障體系，包括農村社會風險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，發展和完善農村合作醫療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉出者解決后顧之憂。

4.完善農村宅基地審批制度，規范審批程序

完善農村宅基地審批制度以及規范審批程序是老生常談的問題，但是從農村宅基地建設的發展來看，審批程序與制度不夠完善，所以完善審批制度和審批程序需要具體落實和細化。各個相關部門要適應農民住宅建設的特點，進行嚴格把控，提高工作效率，執行便利農民的原則。 堅決執行一戶一宅的原則，面積必須在規定建設面積之內，對于不符合審批條件的要堅決給予反對。結合當地的實際情況，統一制定農民住宅的建設面積及其審批條件。對農村宅基地審批條件的把控，有效的限制了農村房屋倒賣和翻建擴建等行為，對農村土地保護以及促進土地的利用率起到了積極效果。

對農村宅基地登記發證工作是非常重要的，如何準確有效的對宅基地進行登記，筆者有以下幾個建議：一是提高登記人員素質。以加強機關作風建設為核心，依法行政，為農民提供最為優質的服務。全面貫徹《行政許可法》，組織相關人員進行溝通交流，提高業務能力；二是責任分配與落實。對于登記發證工作要嚴格審核，一定要保證發證的準確性。登記人員要對提報資料進行詳細審核，確定申報資料的合法化；三是堅持發證到戶原則。發證到戶并且內容規范清楚，切實維護農民的合法權益。尤其是農村宅基地變更登記工作，要做到變更一個登記一個落實一個，充分發揮地籍檔案在宅基地監管上的作用。農民宅基地有使用權，沒有所有權，有房屋所有權。明確土地使用權和房屋所有權及其登記發證工作；要讓群眾認識到集體土地使用權和轉讓，在國家土地管理法律法規中進行；房屋與土地均為不動產，但房屋要與土地使用權相結合才能形成房屋土地一體，只有在土地完全私有的制度下才能實現。所以要充分保護農民是集體土地權受益者，農村村民無償使用宅基地。村民個人依法分享集體土地和享有其房產占有、使用、收益和處分的權利。

5、科學規劃農村建設用地

農村缺少規劃，村莊建設沒有規則，布局混亂，街道不整齊，雜亂無章，沒有現代化新農村氣象。從而阻礙了新農村建設，農民住宅有新房，看不到新村變化。村民建房沒有計劃，鄉鎮、村對村莊建設缺少長遠規劃，所以出現亂建、無規則建房問題；群眾思想落后自私，只顧自己眼前利益沒有長遠打算，所以在建房選址時，選擇地勢好、風水好，交通便利的道路兩側，整體觀看村莊混亂，看不到村子的新面貌、新氣象。

縣（市）和鄉（鎮）要根據土地利用總體規劃，結合實施小城鎮發展戰略與“村村通”工程，科學制定和實施村莊改造、歸并村莊整治計劃，積極推進農村建設用地整理，提高城鎮化水平和城鎮土地集約利用水平，努力節約使用集體建設用地。農村建設用地整理，要按照“規劃先行、政策引導、村民自愿、多元投入”的原則，按規劃、有計劃、循序漸進、積極穩妥地推進。對于農民合理使用宅基地，節約土地，保護耕地樹立人人有責和科學利用發展的觀念。嚴格按規定審核屬于本村農業戶口，并且夠已婚年齡，或已經結婚方可報批宅基地及建房條件。同時鼓勵村民進城落戶，并購置商品房定居。把原有的宅基地和住房轉讓或自愿退宅還耕由政府出資給予適當的補貼。農民放棄宅基地，其在本村還享有土地承包權，不影響其農民享有國家相關政策待遇。鼓勵農民退出多余宅基地并享有補貼。新建住宅審批后應退出舊宅基地。積極開展新農村建設，將分散居住的農民按著統一規劃集中起來，搬入新建的具有現代化氣息房屋居住，逐漸實現農村居住城市化、別墅化優越條件。

6、加強法制宣傳教育，嚴格執法

要加大對國家土地資源政策的宣傳，讓人們了解相關最新資訊，深入到人們群眾中去，廣泛實行宣傳教育，開展地方培訓活動。同時各級國土資源管理部門要深入持久地開展宣傳教育活動。針對農村群眾對《土地法》等相關法律認識不足，縣鄉村各級政府配合國土資源管理部門要加大土地管理法律、法規和政策的宣傳力度。通過廣播、有線電視定期搞講座，印發各種宣傳單，宣傳畫等進行農村宅基地管理的宣傳和普及力度；通過網絡上發布節約用地話題，鼓勵在全社會進行討論，從而提高廣大群眾依法用地意識。加強鄉（鎮）國土資源管理隊伍建設，使其在土地執法、宅基地管理中發揮作用。充分發揮村級土地日常監管制度及時發現和制止土地違法行為。

隨著我國小康社會的快速發展，促進新農村建設的推進，戶籍制度的改革，農村社區化、農村居民城市化。改變舊的思想觀念，珍惜土地，在房屋和村莊建設中按著小城鎮化要求進行建設；不要把“迷信風水”觀念帶入新農村建設中來；不要搞違法違章建筑，搞亂了農民居住城市化的理想；不要私建亂建，搞亂了村莊的統一規劃。加強監管制度，有效控制不合法建筑的產生，切實做到把農村住宅建設納入到日常監管之中，尤其是城鄉結合處要重點監管。禁止城鎮居民到農村購置宅基地，并且要嚴格審核宅基地的申報條件，對于不符合要求的居民嚴禁發放土地證。

參考文獻

[1] 李國宏.鄉鎮土地管理的主要問題和建議[J].浙江國土資源，2008，（07）.

[2] 王利. 關于農村土地流轉的問題、對策及建議[J]. 農業經濟. 2010（02）