高職院校自主辦學的法律授權邊界

武婷婷 解瑞卿

摘要：大學章程是高校的“基本法”，是對外昭示自主辦學權力范圍的物質載體。大學章程的缺位，會致使其法人地位存在瑕疵、內部建設無章可循，更甚者是對其辦學自主權的一種主動放棄。通過對法律文件的分析解讀，高職院校辦學自主權的范圍應該包括自主開展教學活動；自主設置教學、科研及行政職能部門；自主設置和調整學科、專業等九項內容。

關鍵詞：高職院校；大學章程；大學自治；辦學自主權

基金項目：江蘇財經職業技術學院院級重點課題“大學章程與示范校建設的多維互進”；江蘇財經職業技術學院青年課題“周恩來法治觀及其當代價值研究”

作者簡介：武婷婷，女，江蘇財經職業技術學院講師，法學碩士，主要研究方向為教育行政法；解瑞卿，男，江蘇財經職業技術學院講師，法學博士，主要研究方向為教育行政法。

中圖分類號：G712文獻標識碼：A文章編號：1674-7747（2015）05-0001-03

作為地方政府主辦的大學，高職院校的辦學自主權容易受到行政權力的干涉，而大學章程是高職院校的對內最高行為規則，它規定著大學正常發展和規范運行所必須具備的所有要素，被稱為大學內部的“憲法”，更是高等院校對外昭示辦學自主權的重要載體，所以高職院校若想盡享辦學自主權，則必須在明確辦學自主權的授權邊界問題的基礎上，盡快依法制定大學章程。

一、大學章程的法律性質

我國最早的關于學校章程的專著認為：“學校章程是為保證學校正常運行，主要就辦學宗旨、主要任務、內部管理體制及財務活動等重大的、基本的問題做出的全面規范而形成的自律性基本文件。”后來比較代表性的觀點則認為：“大學章程是指為保證學校自主管理和依法治校，根據教育法律、法規的規定，按照一定的程序，以條文形式對大學的重大的、基本的事項做出全面規定而形成的規范性文件。”筆者比較認同后一種觀點，即從性質上講大學章程屬于規范性文件。高職院校作為高等學校的重要組成部分，其大學章程的法律性質與本科院校相同，在此不再分開論述。

（一）高校的授權行政主體地位

我國傳統的行政法理論認為，行政主體可以分為職權行政主體和授權行政主體兩類。當然，姜明安教授亦提出第三種行政主體，即依據自身的章程授權而取得行政主體地位的其他社會公權力組織，筆者雖然對此種觀點也辯證的支持。高校在實施法律、法規授權的行政行為時，被視為授權行政主體早已是一個不爭的事實。如“田勇訴北京科技大學拒發畢業證學位證案”、“劉燕文訴北京大學拒發畢業證學位證案”等行政訴訟案件，都已經作為行政訴訟的典型案例廣為人知。那么，高校制定大學章程的行為是否是法律、法規授權的行使行政權力的行為呢？

通過對相關法律、法規的分析，《教育法》規定：“設立學校及其他教育機構，必須具備章程等基本條件”。《高等教育法》明確規定，“申請設立高等學校的，應當向審批機關提交章程等材料”。2011年11月，教育部更是以第31號令的形式頒布了《高等學校章程制定暫行辦法》，決定“2012年推動所有高校全面啟動章程制定或修訂工作，實現‘政校分開”。教育部《全面推進依法治校實施綱要》明確要求：“到2015年，全面形成一校一章程的格局，經過核準的章程，應當成為學校改革發展、實現依法治校的基本依據。”通過這些法律文件的要求，我們不難得出這樣的結論：高校制定大學章程的行為不但具有法律的授權，更是法律的要求。而大學章程是對大學的重大的、基本的事項做出全面規定，對內對外都具有相應的約束力，屬于一種權力行為，所以當高校實施制定大學章程的行為時，應該看作是授權行政主體。

（二）大學章程的制定屬于抽象行政行為

行政行為是行政主體行使行政職權所作出的能夠產生法律效果的行為。既然高校在實施制定大學章程的行為時應被看作授權行政主體，而其制定大學章程的行為又具有法律、法規的授權，而且大學章程的一旦公布實施將對內、對外都產生一定的影響和相應的法律后果，所以高校制定大學章程的行為也就是一種行政行為。而按照傳統的行政法理論，行政行為可以分為具體行政行為和抽象行政行為，具體行政行為是針對特定的行政相對人所作出的不可反復實施的行政行為；抽象行政行為則是指針對不特定的行政相對人，做出的可以反復實施的行政行為，主要表現為行政立法之外的規范性文件的制定，通常我們以“規范性文件”作為抽象行政行為的形式表述。

大學章程的制定。首先，是行政行為；其次，諸多內容是針對不特定的對象作出的；又次，作為一項文件可以被反復適用；最后，根據《立法法》的規定，高等院校顯然不具備行政立法權，所以高校制定大學章程的行為就只能看作是一種抽象行政行為。因此，大學章程其性質上就屬于一種規范性文件。而“無法律既無行政”作為一種規范性文件，就必須具備相應的法律依據，所以在制定大學章程時就必須明確相應法律授權的范圍。

二、高職院校大學章程闕如之反思

（一）高職院校制定大學章程的現狀

雖然各項法律、法規、規章均要求高等院校制定大學章程，但許多高職院校一般由幾所中專院校合并而成，建校歷史較短，缺乏制度建設的經驗；許多地方政府在舉辦高職院校的過程中，為求快、求利，往往憑借特權經過特殊途徑，繞過《教育法》先有組織機構和章程，再申辦學校的程序，申建成功后又面臨諸多具體問題需要解決，從而使大學章程的制定被忽視；還有某些高職院校領導，并不重視大學章程的制定，認為大學章程是一種可有可無的東西，甚至認為，如果需要的話，組織一批人幾天就可以制定出學校的章程；此外，法律、法規、規章雖然要求制定大學章程，但規定的過于概括，實施過程又缺乏必要的監督，示范校建設評估又沒有將大學章程列為評估的內容。如此種種，導致目前高職院校普遍缺乏大學章程，據調查，如湖南省等省份竟然沒有一所高職院校制定了大學章程，從全國來看制定了大學章程的高職院校也是屈指可數。而且，即使制定了大學章程，其內容也往往參照本科院校章程制定，大多雷同。

（二）高職院校章程闕如的不利影響

高職院校制定大學章程不僅僅是法律、法規、規章，以及國家政策的要求，而且大學章程對于明確學校的獨立法人地位，保證學校正常規范地運行和發展、保護師生的合法權益、處理高校與政府、社會的分權關系等都具有重要的意義，所以，大學章程的缺失會對高職院校的發展帶來諸多不利影響。

1.法人地位的瑕疵。傳統的法學理論認為，法人是指依法成立，有自己的章程、組織機構和財產，能夠以自己的名義享有權利和承擔義務的組織。組織章程是法人成立必不可少的要素之一，是事業單位設立登記必備的審查要件，而且按照《教育法》《高等教育法》《職業教育法》《高等學校章程制定暫行辦法》等法律文件的規定高職院校的設立必須首選具備自己的章程。而現實中許多高職院校沒有自己的大學章程，這實際上使其法人地位存在法律上的瑕疵。而且，這種現象明顯屬于違法行為，只是囿于現在法律實施的監督檢查不到位，才使這種現象得以存續，從目前的趨勢來看，特別是《高等學校章程制定暫行辦法》和《全面推進依法治校實施綱要》出臺之后，高職院校完善章程建設工作必將被教育主管部門所重視。

2.內部建設無章可循。大學章程實際上起到的是一種“憲法”的作用，它規定著大學的辦學目標、組織機構和管理體制、財務、經費管理、大學教職員工的權利與義務、學生的權利與義務等諸多內容。大學章程依法制定，其他學校內部發規章制度依大學章程制定。現實中，許多高職院校沒有大學章程，但并不缺乏內部管理的規章制度。這就存在一個邏輯上問題，大學章程作為其他管理制度的“母法”，當這個“母法”尚不存在，試問其他管理制度由何而生？由此導致的結果必將是隨機、散亂的“就事論事”式制定一系列制度文件，不利于學校的規范運行。

3.自主辦學權受到影響。大學章程是大學文化和大學精神的載體，是大學內部治理結構穩固的保證。它遵循和彰顯了大學自治與學術自由的大學理念是大學最根本的規范性文件，具有準法律規范效應。大學章程作為一項規范性文件，首先被要求應該依法制定，其次鑒于行政行為公定力、確定力、拘束力和執行力的四重效力，其對內和對外的效力都應該受到相應尊重。“大學章程通過一定的立法程序或政府審核程序，實現大學與政府之間基于對公共利益的共同認識，協商實際政策的目的，為厘清大學與政府、社會的關系提供了準繩，從而明確大學的自治空間和自治權。”所以，大學章程規定的各項內容實際上正是高校處理其與政府、社會、以及內部各種關系的依據，也是其對外昭示自主辦學權力范圍的物質載體，有利于排除政府和社會各種權力對于學校自主辦學的干預，而缺乏大學章程，從某種意義上講，實際上就是在主動放棄辦學自主權。

三、高職院校辦學自主權的法定范圍

高校辦學自主權源于法律授權，并以大學章程對外昭示。大學章程中的諸多內容，都是高校辦學自主權的體現。然而，對于高職院校而言，大學章程到底應該規定哪些屬于其辦學自主權的內容，這就需要對現行的相關法律文件的規定進行分析歸納。

（一）大學章程的一般內容要素

雖然現行法律文件不乏對大學章程的規定，這一點在前文中早已敘及，但真正諸如《教育法》《高等教育法》《職業教育法》等法律中都是綱領性的提及學校應該制定章程，至于章程的具體內容應該包含哪些具體內容則并未詳細提及。真正系統規定大學章程的具體內容和制定規則的，則是2012年教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》這一部門規章，所以本文主要針對該《辦法》展開分析。按照該《辦法》的規定，大學章程的內容應包含以下內容：（1）學校的標識；（2）學校的機構性質、發展定位，培養目標、辦學方向；（3）學校的辦學層次、規模；（4）學校的主要學科門類；（5）學校的教育類型；（6）學校的領導體制、組織架構、財產經費來源和使用等制度；（7）師生的權利與義務；（8）章程制定修改程序；（9）學校的分立、合并及終止事由；（10）學校辦學自主權的行使與監督機制；（11）職工代表大會、學生代表大會、學術委員會等制度；（12）學校與相關社會組織關系等學校認為必要的事項，以及《辦法》注明的需要在章程中規定的重大事項。①

（二）高職院校的具體辦學自主權

以上內容是大學章程中的全部要素，有些并不涉及辦學自主權的問題，而高職院校的辦學自主權的授權范圍，按照《高等學校章程制定暫行辦法》的規定主要體現在以下九個方面：（1）高職院校可以根據自己的辦學特色和辦學目標制定相應的，與教學、科研、技術開發和社會服務相關的具體制度。自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務；（2）設置和調整學科、專業。高職院校可以根據學校發展的需要，結合市場需求自主調整學科和專業，但要根據各省級教育主管部門的要求進行備案或審批；（3）各高職院校可以根據招生情況的需要，制訂招生方案，調節系科招生比例，確定選拔學生的條件、標準、辦法和程序；（4）為滿足學校有序、健康、規范發展的需要，各高職院校可以自主制訂學校規劃并組織實施；（5）為更好地實施內部管理，便于政令暢通、提高行政效率和教學科研水平，各高職院校可以自主設置教學、科研及行政職能部門；（6）為最大程度調動教職工的工作積極性，科學利用學校內部資源，各高職院校可以自主確定內部收入分配原則；（7）為保證學校的持續穩定發展，發揮高水平人才的“智源”優勢，各高職院校課自主制定招聘、管理和使用人才的辦法；（8）為最大限度的物及其用、財盡其用，更好實現學校的辦學目的，各高職院校可以自主制定學校財產和經費的使用與管理辦法；（9）社會服務、社會合作等其他學校可以自主決定的重大事項。

注釋：

①參見《高等學校章程制定暫行辦法》第七條至第十五條。

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[責任編輯秦濤]