論制約我國城市建設用地集約利用原因及解決途徑

侯有金

摘要：本文從我國目前土地使用制度和城市建設用地的利用現狀分析制約我國城市建設用地集約利用的原因，并指出制約我國城市建設用地集約利用是長期土地粗放式管理、使用造成的，同時從多方面提出了解決城市建設用地“集約利用”的途徑。

關鍵詞：城市建設用地；集約利用；解決途徑

1、當前城市建設用地利用現狀

從八十年代改革開發至今，隨著國家工作重心的轉移，社會經濟的持續快速增長，亟需大量供應城市建設用地滿足社會經濟發展的需要，內在存量建設用地使用殆盡后，城市規模不斷向外擴張，我國每年新增大量建設用地，但仍然難以滿足城市發展需要，造成這一狀況的原因，要從以下三方面進行考慮。

1.1 城市規模擴張新增建設土地過多，城區內存量土地粗放利用

在發展模式上，國內很多城市仍然實施“攤大餅”式的發展模式，不斷征用未利用地及農用地實現城市擴張。根據國家統計局官網數據，從2013年至2011年，我國城市建設用地面積增加5247.89平方公里，征用5834.77平方公里土地。從上述數據可看出，全國的城市建設用地呈現逐步上升的趨勢，并且每年都會征用大量土地。長期以來，我國城市建設用地呈全面擴張態勢，土地在社會發展中付出了巨大的成本代價。

1.2 城市土地集約利用程度低下

各種開發區、功能區土地集約利用程度低下是我國城市建設用地集約利用程度低下的集中體現。一方面，多數區域建設采取走擴張發展的模式，盡量多占地，擔心有好項目的時候沒有土地，規劃面積大。另一方面，在地域和產業布局上不盡合理。各區域之間的產品和產業結構類似，無法形成自己的特色，沒有形成優勢互補，而且導致惡性競爭，造成土地利用被招商項目牽著走的被動局面。以京津冀地區為例，以往的發展模式已嚴重壓制北京周邊的城市發展，也對北京自身的發展造成不利影響，現階段京津冀的協調發展已提高到國家層面，合理安排各區域功能，形成優勢互補已迫在眉睫。

1.3 土地利用結構的不合理

由于傳統執政思想的影響，為拉動GDP指標增長，首先規劃建設各種可以快速拉動GDP增長的工業區，然后為了方便就業人員，再配套居住區等。導致在城市中生產用地比例過大，生活服務業及其城市配套用地比例少，地方政府為招商引資、提高GDP，以產業需求驅動產業規劃。生產用地中工業用地比例普遍偏大，但真正有好項目的時候，又沒有建設用地可供投資落地，又會為了特定項目征收土地。多數城市的發展模式，導致每年新增城市建設用地中生產用地占比40%，城市的擴張主要是各種開發區及功能區的擴張。

2、制約土地集約利用的原因

2.1土地供給已不適應經濟發展需要

我國城市建設土地集約利用程度低，供應的建設用地中有很大部分是非有效需求，土地配置效率低下，土地價格在很大程度上偏離土地價值。城市存量土地開發成本較高，為吸引投資，降低土地成本對投資意向的影響，政府往往以增量土地為主低價供地，以吸引投資落地。最終導致城市外延低密度開發，而城市的存量土地集約利用程度低。因此，實際上目前我國土地市場的供求關系是在政府主導下的需求引導供給的機制，因而也就屢屢出現市場的非正常均衡。

2.2 市場機制對土地資源的合理配置作用不足

現階段，城市土地市場中供應機制有待完善，土地供應和管理方式已不能跟上城市社會經濟發展的步伐，難以對土地市場及各類開發行為發揮積極的宏觀調控作用，很多方面處于起步階段，市場機制對土地資源的合理配置作用還有待加強。

2.3 土地經濟承載力低下，粗放經營明顯

近十幾年，很多城市為推動經濟建設，多依靠城市外圍的低成本建設用地向招商項目供地，城市范圍不斷向外擴張，而對建成區內的空間挖潛卻推動緩慢，其結果就是多數城市特別是中小城鎮容積率相對較低，土地粗放利用，導致土地經濟承載力低下。

3、城市建設用地集約利用的出路

3.1充分發揮土地儲備制度的作用

土地儲備制度是我國土地改革中的創新，其作用表現在以下兩方面：首先，土地儲備可以對城區內存量土地進行挖潛，實施舊城改造，改變原有經濟承載力低下的局面，面對以往即成的現狀，通過土地儲備充分挖掘存量土地潛力。其次，土地儲備可以對城區外的閑置土地進行征收整理，為以后城市建設提供更多土地資源。

3.2 強化市場在土地資源中的配置作用

經濟學的基本原理告訴我們：市場機制能夠合理配置稀缺資源，這一原理也同樣適用于城市土地市場。通過市場競爭，在利益機制驅動下，土地產權所有者為實現利益最大化，合力安排各種生產元素。

3.3 加強土地規劃的調控職能、引導土地集約利用

科學編制包括土地利用規劃、城市總體規劃等各項規劃是引導土地集約利用的先決條件。在立法上要嚴格規范各級政府部門對城鄉規劃行政權的行使。要加強各項工作法制性，以約束城市規劃的隨意性。地方政府應轉變傳統執政思路，本著“以人為本”的思想，綜合考慮經濟發展、人口分布、資源利用、環境保護等因素，統籌規劃城鄉建設用地，充分挖掘存量土地潛力，對新增建設用地嚴格控制。加大舊城改造和產業結構調整力度，提高土地利用的社會、經濟和生態關系。

3.4 推進土地管理制度改革

現行土地管理制度，在我國社會經濟發展的特定階段促進了發展，隨著社會全面發展的要求，土地管理制度也要做到“與時俱進”，改革已勢在必行。在制度性方面，結合頂層設計與地方實際，涉及的創新實踐正逐步進行。積極推進差別化用地政策，幫助實現產業轉型，提高建設用的承載力。

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