論對(duì)行政調(diào)查的法律規(guī)制

杜億

【摘要】行政調(diào)查缺乏健全的法律體系，在實(shí)踐操作中更是存在諸多缺陷，究其緣由在于權(quán)力設(shè)定、自由裁量過(guò)大和法律關(guān)系不平等，針對(duì)此問(wèn)題，本文從規(guī)制原則、實(shí)體法和程序法對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述，以凸顯行政調(diào)查的制度規(guī)范的必要性。

【關(guān)鍵詞】行政調(diào)查；自由裁量權(quán)；平等

中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1006-0278（2015）11-122-01

一、我國(guó)現(xiàn)行調(diào)查制度存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)關(guān)于行政調(diào)查的法律體系不健全

我國(guó)行政調(diào)查在法律中的規(guī)定也是寥寥無(wú)幾、語(yǔ)焉不詳，甚至存在對(duì)行政調(diào)查含義、范圍、方法以及程序上規(guī)定的瑕疵問(wèn)題。另一方面，針對(duì)同一問(wèn)題，各地區(qū)常采取不同方式處理，即使是同一地區(qū)的不同部門間也存在不同的處理方法。行政調(diào)查過(guò)程中也存在相應(yīng)的問(wèn)題。如調(diào)查主體、調(diào)查權(quán)限、方法、范圍、程序等沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，許多行政調(diào)查主體按照本部門的規(guī)定辦理。這種問(wèn)題的存在使行政機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中也是無(wú)所適從。

（二）行政調(diào)查在操作中存在諸多瑕疵

行政調(diào)查在實(shí)際操作中也廣受詬病、存在諸多瑕疵。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查方面的不作為、缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。由于受到我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下集權(quán)管理思想的影響，有些行政機(jī)關(guān)還是停留在事后、被動(dòng)管理的思維模式中，沒有跟上時(shí)代發(fā)展的步伐，不符合我國(guó)轉(zhuǎn)型期政府從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)化的要求。

另一方面，行政調(diào)查亂作為、濫作為現(xiàn)象嚴(yán)重。有些行政機(jī)關(guān)為了自身的利益，違反法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，濫用行政調(diào)查權(quán)以達(dá)到重復(fù)收費(fèi)甚至是變相索賄的目的。這種現(xiàn)象無(wú)形中加大了企業(yè)或者個(gè)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重打擊了人們積極從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)和諧。

二、原因分析

（一）行政調(diào)查權(quán)力的設(shè)定存在問(wèn)題

第一，將行政調(diào)查權(quán)自然地包括于行政管理權(quán)之中，認(rèn)為有了行政管理權(quán)也就等于擁有了行政調(diào)查權(quán)。第二，認(rèn)為有行政組織就有行政調(diào)查權(quán)。這會(huì)給人們、尤其是行政組織的組成人員一種錯(cuò)覺，即有了行政組織就自然擁有了行政調(diào)查權(quán)。第三，設(shè)定行政調(diào)查權(quán)的法律規(guī)范存在問(wèn)題。我國(guó)有關(guān)行政調(diào)查的現(xiàn)行法律體系凌亂不完整、不配套，相互沖突。

（二）行政調(diào)查中自由裁量權(quán)過(guò)大

在擁有較大自由裁量權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)不免會(huì)出于自身利益的考慮而侵害相對(duì)人的合法權(quán)益，這一點(diǎn)在較為注重程序正義的行政調(diào)查過(guò)程中表現(xiàn)得尤為突出，所以應(yīng)該引起足夠的重視。

（三）行政調(diào)查法律關(guān)系不平等

第一，在行政機(jī)關(guān)與被調(diào)查人之間就存在行政調(diào)查關(guān)系，而在這一關(guān)系中常常因?yàn)殡p方的利益不同而產(chǎn)生沖突，這種現(xiàn)象是不可避免的。第二，我國(guó)的行政調(diào)查主體繁多而復(fù)雜，加之缺乏對(duì)于委托機(jī)關(guān)、受委托機(jī)關(guān)以及受托事項(xiàng)的公告，這有礙于行政調(diào)查客觀公正的進(jìn)行，對(duì)后續(xù)行政行為的合法性、公正性產(chǎn)生負(fù)面影響，極易侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益。第三，對(duì)于行政調(diào)查法律關(guān)系中主體與客體的認(rèn)識(shí)上存在偏頗。

三、規(guī)制我國(guó)行政調(diào)查的對(duì)策分析

（一）確立行政調(diào)查的基本原則

第一，合憲性原則。憲法作為國(guó)家的根本大法具有最高權(quán)威性和最高法律效力性，法律授予行政機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)不得與憲法所保護(hù)的公民基本權(quán)利相抵觸。第二，依法行政原則。首先，行政調(diào)查權(quán)見之于法律，是法律賦予的權(quán)力。其次，行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循下位法的規(guī)定不得與上位法相沖突的原則，各機(jī)關(guān)內(nèi)部有關(guān)調(diào)查的規(guī)定如果與法律法規(guī)矛盾的話都是無(wú)效的。再次，依法行政要求行政機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中做到法律面前人人平等。第三，比例原則。行政調(diào)查應(yīng)當(dāng)符合妥當(dāng)性、必要性、利益相稱性。第四，正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序原則在行政調(diào)查中是一項(xiàng)十分重要的原則，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。

（二）實(shí)體法上的規(guī)制

1.對(duì)于調(diào)查主體的規(guī)制

一方面應(yīng)當(dāng)在行政管理的單行法律中明確行政調(diào)查的主體資格以及取得程序，同時(shí)加強(qiáng)行政法規(guī)以及省一級(jí)地方性法規(guī)的配套規(guī)定，另一方面，要明確法律的效力等級(jí)，對(duì)行政法規(guī)與地方性法規(guī)的授權(quán)范圍、程度等加以限制，防止下位法違反上位法。

2.對(duì)調(diào)查權(quán)的控制

一方面，行政機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)來(lái)源于法律法規(guī)的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得自行賦予調(diào)查權(quán)。另一方面，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中要嚴(yán)格按照法律的規(guī)定行使自由裁量權(quán)，不得濫用自由裁量權(quán)，行政調(diào)查權(quán)只能適用于合法目的。

（三）程序法上的規(guī)制

1.行政調(diào)查程序的價(jià)值

行政調(diào)查作為一項(xiàng)行政行為也需要通過(guò)一定的程序才能夠順利進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)才能夠得以實(shí)現(xiàn)，并且保障調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確性。同時(shí)，行政調(diào)查過(guò)程中可能會(huì)侵犯到公民的基本權(quán)利，如人身自由權(quán)、住宅不受侵犯等，明確具體的調(diào)查程序可以調(diào)節(jié)公民權(quán)利與調(diào)查權(quán)的矛盾，對(duì)公民的權(quán)益起到事前保護(hù)。

2.行政調(diào)查的基本程序要件

第一，事前通知。事先通知是指行政調(diào)查主體除特殊情況外，在進(jìn)行調(diào)查前，通過(guò)一定的方式、渠道告知被調(diào)查人將要進(jìn)行調(diào)查的事實(shí)以及調(diào)查的事項(xiàng)、時(shí)間、地點(diǎn)、事由等的程序步驟。

第二，表明身份。表明身份是指調(diào)查主體在進(jìn)行調(diào)查時(shí)應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人主動(dòng)出示能夠表明其具有調(diào)查資格及合法性的有效證件。

第三，實(shí)施調(diào)查。實(shí)施調(diào)查就是指調(diào)查主體收集資料的過(guò)程。在這一步驟上調(diào)查主體應(yīng)該特別注意行政調(diào)查的時(shí)效性、行政調(diào)查的手段以及行政調(diào)查內(nèi)容的全面性。

第四，權(quán)利告知。權(quán)利告知是指在行政調(diào)查開始之前或完結(jié)之后，行政調(diào)查主體必須告知行政相對(duì)人所擁有的各項(xiàng)權(quán)利。

第五，信息公開。信息公開是指行政調(diào)查主體在行政調(diào)查完結(jié)之后，除涉及重要國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、私人隱私等不適宜公開的信息外，應(yīng)當(dāng)將收集到的信息對(duì)社會(huì)公眾開放。

（四）行政調(diào)查的司法救濟(jì)

當(dāng)前，在法治社會(huì)的環(huán)境下，通過(guò)司法審查制約行政權(quán)的行使被視為最有效的方法，并且符合依法行政的理念。對(duì)行政調(diào)查而言，司法審查顯得更為重要。