土地產權視角下的城鄉規劃改進思考

王海江

【摘要】土地產權是規劃控制和管理的基礎，而城鄉規劃又是對土地產權進行調控和安排的方式，兩者緊密關聯。研究從土地產權的視角出發，深入剖析城鄉規劃編制、管理和實施過程中面臨的問題和困境，提出城鄉規劃的改進建議。

【關鍵詞】土地產權；城鄉規劃；規劃編制；實施管理

城鄉規劃是政府部門關于城鄉發展目標的決策安排，其本質是對土地權利的分割、分配和交易，與土地產權有著密不可分的聯系。土地產權的不平等、地方政府對土地一級市場的壟斷和尋租行為，導致土地大面積的開發與城市的蔓延，既不利于土地的集約節約利用，又給城鄉規劃帶來了諸多弊端，如交通擁堵、市政設施敷設重疊等問題。因此，土地產權影響了政府和個人在土地上的獲利方式，產生了城市空間建設不同的行為模式，給城鄉規劃帶來了嚴重的影響。基于此，本文從土地產權的視角深入剖析城鄉規劃與土地產權的內在關系，分析當前產權環境下城鄉規劃的困境及其應對策略。

1土地產權視角下城鄉規劃的內涵

城鄉規劃作為一種分配和組織城鄉土地使用的綜合性調控手段，核心任務在于高效地實現和公平地分配開發權。區域規劃主要確定各地區之間的土地開發權轉移和補償政策；城鄉總體規劃主要對土地使用性質和開發強度進行原則性劃定，并制定城鄉之間的土地開發權轉移和補償政策；控制性詳細規劃主要對土地使用性質、開發強度進行進一步的明確規定，制定城市內部的土地開發權轉移和補償政策。城鄉規劃從土地使用性質、開發強度等各個方面影響了城鄉土地利用及空間結構的形態，決定了土地開發權的大小，其對某些地段開發的鼓勵或限制，實際上是利用土地開發權的轉移來調控空間資源和平衡公共利益。

2城鄉規劃管理中面臨的問題和困境

2.1 總體規劃的編制

《城鄉規劃法》雖然強調城鄉統籌，但在總體規劃層面卻"見點不見面"，導致城鄉脫離。城鄉土地產權的差異使城市與鄉村規劃在編制主體和所涉及的利益主體上也有很大差別，但片面地隔離城鄉，會導致城鄉之間發展的不均等。

總體規劃編制所依據的規范、標準過于僵化，未充分考慮城鄉土地產權的差異。農村土地所有權屬于集體，經營權、使用權分散到每家每戶，土地使用權流轉收益和農村特殊的生產、生活組織方式，對配套服務設施和服務市場化運作都存在一定的障礙，為農村規劃建設的實施帶來難題。規劃人員以教條化的規范為依據，未能考慮村集體的長遠發展與村民個體之間利益的均衡，缺乏對實際操作問題的可預見性。

2.2 土地出讓

在土地出讓時，直接套用控制性詳細規劃的地塊規則，將其作為土地出讓合同的重要組成部分，土地開發必須嚴格執行，不得調整，這就形成了控制性詳細規劃與土地出讓條件的"硬捆綁"。由于控制性詳細規劃編制中存在缺陷，如缺乏產權地塊劃分、指標制定不科學、缺乏社會經濟分析和研究、編制與審批存在矛盾，以及控制性詳細規劃與土地出讓之間存在時間差等，導致"硬捆綁"面臨困境。同時，某些地方政府對出讓條件的約束能力相對較弱，土地部門甚至在未取得規劃部門出讓條件的情況下出讓土地使用權；或者是規劃部門有相應的土地出讓條件的規定，但這部分內容不明確、不清晰，與合同的要求相距甚遠，這都為今后的管理工作留下了隱患。

此外，在土地出讓完成后，由于土地占有主體的不同，可能會對建設用地的規劃控制條件提出修改的要求，這個過程又將影響控制性詳細規劃甚至總體規劃調整的被動性，導致土地權益在使用者和社會之間重新分配，如果沒有進行事先的評估和研究，將可能產生社會不公平、不公正現象，影響土地的合理利用。

2.3 規劃審批管理

土地出讓合同使受讓人享有土地使用的權利，并按照規劃部門的要求進行項目建設，使得原規劃管理體制中設定的"一書兩證"關于土地許可的審查顯得多余，且不具有獨立審查的法律依據。這是由于建設項目選址意見書、建設項目規劃許可證所列內容都已經納入土地出讓合同之中。同時，規劃管理部門在建設的事中、事后存在監督缺位的問題，審批自由裁量權過大，以行政許可權為中心，在行政程序上控制較弱，客觀上必然導致土地尋租行為層出不窮。

3基于我國土地產權的城鄉規劃改進思考

3.1平衡產權保護與公共利益的關系

城鄉規劃的安排調整不僅是針對土地使用性質、強度等物質空間層面的內容，更是一種權益的變化。城鄉規劃一直以來都被認為是平衡公共利益的工具，但目前在規劃過程中主要考慮這種技術性的手段是否能夠調配社會權利和土地資源。

城鄉規劃的本質應在于提供公共政策與公共服務，在多重社會力量的制衡中，發揮規范、協調和監管的作用，以實現公共利益的最大化。城鄉規劃應強調從平衡論的視角出發，將公共利益與土地使用產權的維護結合起來，促進公眾參與，避免城鄉規劃對私人產權的侵害。平衡論是指通過博弈來實現公民權力和公民義務的動態平衡，既防止公平權益的濫用，又防止行政權的濫用。片面強調公眾利益，可能會忽視經濟發展，而過度的產權保護又會減緩城市功能提升的速度，即片面強調公眾和個人都不可行。

3.2 城鄉規劃編制內容和程序的科學化、法制化

城鄉規劃不應只考慮建筑組合、景觀環境等物質環境條件，還應該在明確土地產權的前提下，考慮土地使用者開發建設的能力。城鄉規劃應對政府的征收能力、財政能力和建設能力做出全面評估，預測土地使用可能發生的變化，如地塊在規劃期內是否會發生變化，會出現怎樣的變化，什么時候發生，對周邊地區可能產生怎樣的影響等。對于已有建成區，應充分考慮其現狀條件，尤其是現有土地產權之間的關系，劃分地塊產權界限，分析現有產權格局在城鄉發展中的作用以及今后對公共權益可能產生的影響，并且在土地再開發 （ 舊城改造等 ） 的過程中，征求當事人的意見，避免產生規劃侵權的糾紛；對于新區開發，給予產業類型、建筑類別和開發強度等以明確的指標，作為招商引資的參考，在投資主體確定后對先前的指標進行調整和深化，并給予更詳細和確定的規劃設計條件。

城鄉規劃應遵循漸進式的原則，突變式的規劃可能會帶來社會的分裂和動蕩，影響城市的發展。將一次性的規劃分為若干步驟，慎重考慮規劃中任何土地使用關系的調整及改變對社會利益的再分配，同時利用不同地塊使用權的時間差，對城鄉土地進行調控，從而實現規劃目標。

城鄉規劃編制的實質內容和程序都應納入法治框架，體現法治精神。規劃的成果性文件應有法定效用，符合法律文件的內容和性質，以法律的語言體現規劃的原則和內容，明確實施對象的權利和義務，明晰規劃反對什么、支持什么、鼓勵什么及禁止什么等。

3.3探索不同類型土地使用權的規劃管理方式

城鄉規劃應探索不同類型土地使用權的不同規劃管理方式。土地使用權的方式不同，如通過劃撥、招標和拍賣獲得土地使用權的項目，在管理內容、方法和程序上也有所不同。管理的重點不應只是證書的多少，或是建設項目規劃許可和建設工程規劃許可的問題，還要關注建設項目的選址和土地權利的分配。不同類型的土地出讓方式使土地受讓方在使用權出讓合同中對規劃要求的議價能力不同，在規劃管理中既需要有一定的靈活性，又需要保證規劃要求得以滿足。

4結語

在當前城鄉土地產權二元制、土地產權結構分離、城鄉土地產權結構混亂、產權邊界和主體模糊等背景下，城鄉規劃的編制、管理與實施面臨諸多問題和困境。城鄉規劃應建立在明確的產權基礎上，平衡產權保護和公共利益的關系，推進規劃編制的科學化、法制化，探索不同類型的土地使用權管理方式，創新規劃實施體制，實現城鄉土地的科學使用和發展。