試論政府采購的風險管理

李慶

【摘要】 政府采購作為財政資金的重要支出渠道，面臨著質量低劣、資源浪費和腐敗尋租等一系列巨大風險，加強政府采購的風險管理，對提高政府采購資金使用效益、維護國家利益和社會公共利益、促進廉政建設具有重要的意義。

【關鍵詞】 政府采購 風險 風險管理

一、政府采購的概念和特征

1、政府采購的概念

《中華人民共和國政府采購法》（簡稱《政府采購法》）中的政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。依據《中華人民共和國政府采購條例》（簡稱《條例》），可進一步解釋政府采購行為，見表1。

2、政府采購特征

（1）采購主體龐大。我國從中央到地方各級國家機關、事業單位和團體組織非常龐大，政府采購是社會總需求的重要組成部分。可以說，我國政府是國內市場最大的消費者，沒有任何私人采購的規模能與之相比擬。

（2）采購對象廣泛。政府職能的廣泛性決定了政府采購對象品目繁多，從汽車、家具到武器、航天飛機等無所不包，涉及貨物、工程和服務各個領域。因此，當務之急是建設一支懂技術、懂管理、懂專業的采購隊伍。

（3）采購資金公共。政府采購的資金是納入預算管理的財政性資金和以財政性資金作為還款來源的借貸資金，來源于納稅人的稅收和政府公共服務收費。

（4）采購政策嚴明。政府采購作為政府公共支出的重要組成部分，由于其規模巨大，對經濟社會發展、調整產業結構、支持民族產業等具有重要的影響。因此，政府采購政策具有導向功能。

二、政府采購風險識別

政府采購面臨的風險主要有廉政風險、違規風險和質量風險。政府采購歷來是廉政高風險崗位，廉政風險是在政府采購活動中采購人或采購代理機構、評審專家等采購當事人利用職權之便設租尋租謀取私利的風險;違規風險是采購人或采購代理機構因為主觀故意或對政策把握不準確而造成的違反政府采購制度規定的風險;質量風險是由于供應商偷工減料或故意以次充好使得采購對象與采購人預期或采購文件的規定不符給單位帶來損失的風險。

三、政府采購風險分析

1、行為主體利益不統一造成的風險

在市場經濟體制下，利益最大化是各個主體（包括政府）的行動目標。如果一主體利益的增加是以另一主體利益的減少為代價，那么必然導致風險的產生。在政府采購活動中，行為主體包括三個方面：采購單位（用戶）、采購代理機構和供應商。采購單位的利益是以盡可能少的財政資金獲得質量高且數量多的貨物、工程或服務，提高財政資金的使用效率。采購代理機構的利益是通過組織采購活動獲得豐厚的收費和傭金，其利益實現的關鍵在于以最少的耗費促成最大量的采購交易。供應商的利益在于通過參與政府采購活動，最大限度地獲得商業利潤，其利益實現的關鍵在于它是否能夠中標和取得采購合同。三方利益的不統一，有利于相互間監督制約，但易導致廉政風險、違規風險與質量風險。

2、政府采購中信息不對稱造成的風險

信息不對稱源于“私有信息”的存在，即交易活動中一方知道而另一方不知道或不完全知道的信息。信息不對稱增加了欺詐行為發生的可能性。政府采購是指代表政府的一方與供應商之間的交易。不管是集中采購還是分散采購，都存在信息不對稱的問題。在集中采購交易中，雖然政府采購制度中的“三公”原則使得政府一方將信息及時公布于眾，讓所有供應商前來參與采購，但政府對廣大供應商的“私有信息“仍不能完全掌握，信息表現為“單向”不對稱。在分散采購交易中，只有少數供應商能從政府那里獲知采購需求信息，而對于其他供應商而言，信息是不對稱的，政府對單個供應商的各項信息也是不了解的，這種交易存在“雙向”信息不對稱。信息不對稱導致交易成本增加和效率降低，甚至導致交易失敗，還易產生廉政風險、違規風險和質量風險。

四、政府采購風險控制

1、廉政風險控制

（1）加強政府采購制度培訓，打造高素質采購隊伍。一是自上而下組織政府采購人員學習本單位組織的采購培訓內容，認真參加財政部組織的《條例》知識競賽。二是根據《政府采購法》和《條例》以及本單位的規定，制定完善政府采購工作流程和采購中心崗位責任制度，規范政府采購行為。三是推行人員準入制度，組織政府采購人員參加崗位考試，凡是通過考試的人員，頒發合格證書，要求采購人員持證上崗，從根本上提高采購隊伍整體素質。

（2）把握廉政風險關鍵控制點。一是杜絕“化整為零”的現象。按照國務院或地方人民政府規定的采購數額標準，實行公開招標，嚴防人為降低競爭難度、封閉采購信息、與供應商串通、滋生腐敗問題。二是嚴防目錄內項目自行采購行為的發生。采購人應根據采購項目是中央預算還是地方預算，執行國務院確定公布的集中采購目錄或地方的人民政府確定公布的集中采購目錄，不可人為增加“自由裁量權”，將集中采購目錄內的采購項目自行采購，而不委托集中采購機構組織實施，這種故意規避集中采購的行為也帶有廉政隱患，要嚴加防范。三是執行回避制度。采購人員、評標委員會的組成人員、競爭性談判小組的成員以及詢價采購中詢價小組的人員與供應商有利害關系的，必須回避，防止相關人員徇私舞弊，滋生廉政風險。

（3）全過程多部門內部監督與外部監督相結合。加強監督力度。采購部門、財務、監審等相關部門要實施從立項到采購到驗收的事前、事中和事后全過程監督。對重大招投標活動要現場監督，對查實的商業賄賂等腐敗案件要依法予以重懲。執行政府采購信息公告制度，暢通社會監督政府采購的渠道，借助社會監督力量防范政府采購廉政風險。

2、違規風險控制

（1）增強采購人依法采購意識。《政府采購法》主要包括總則、政府采購當事人、政府采購方式、政府采購程序、政府采購合同、質疑與投訴、監督檢查、法律責任和附則九個方面。涉及到五個重點環節。一是納入政府采購范圍的項目必須全部納入政府采購范圍，依法實施政府采購，要做到“應采盡采”;二是集中采購目錄內的項目必須依法委托集中采購機構采購，不得自行采購;三是達到公開招標數額標準以上的項目要進行公開招標，數額標準以下的項目應選擇相適應的采購方式;四是采購進口產品要履行報批手續，落實節能環保產品強制和有限采購政策，落實自主創先產品、中小企業產品有限采購政策等;五是按照各種采購方式的法定程序組織采購，重點包括信息公告、專家抽取、開標、評標等環節。

（2）加強各個環節審核控制，使采購行為合法合規。一是計劃環節，政府采購計劃是否與預算對應，是否包括全部應納入采購范圍的項目，是否選擇了正確的組織形式和采購方式。二是立項環節，集中采購目錄內項目是否委托集中采購機構采購，是否按照協議供貨、定點采購的有關規定執行。達到公開招標數額標準的項目是否采取公開招標方式，未達到公開招標數額標準的項目是否按規定合理選擇采購方式。三是特例品環節，涉及進口產品采購的項目是否已事前履行審批手續，準備采購的項目是否已編入政府采購計劃。涉及節能環保產品采購的，評分條款及其他條款是否體現強制和優先采購節能環保產品政策。四是采購環節，采購活動是否按照法定程序開展，是否在財政部指定的媒體上發布信息公告，是否組成評標委員會、談判小組、詢價小組等，其中的專家應在財政部專家庫抽取，評分、談判、確定供應商是否符合采購文件約定。

3、質量風險控制

（1）做好供應商的審查與登記工作。一是資格預審，政府采購管理部門比照《政府采購法》和各行業的特殊要求，對投標人的基本情況、經驗和過去完成類似合同的情況、財務資信狀況、人員及設備能力情況等進行嚴格審查，不得違規將不合格的供應商列入儲備庫，也不得采取種種手段故意刁難合格供應商。若出現該種問題應追究有關當事人的責任;二是資格復審，重點審查供應商的諸如假賬、違約或作弊、供應商合謀等各種不軌行為，一旦發現問題，采購機構及時終止或取消供應商的投標資格，避免給采購方帶來損失;三是資格后審，為了有效地控制質量風險，在確定中標商后，對中標商是否有能力履行合同義務作進一步審查。

（2）做好政府采購履約驗收工作。政府采購履約驗收是政府采購活動的最終環節，也是保證政府采購質量的關鍵。一要重視驗收前的準備工作，主要是依據政府采購合同，以采購合同、招標文件和投標文件為主，結合國家頒布的有關規定標準、國家有關部門的檢測報告、制造廠商的產品說明書作為參考，對采購標的的規格、功能、品質等技術指標，包括供貨時間、售后服務在內的相關要求確定嚴格的驗收標準，并據此制定具體驗收方案。除了驗收標準和具體方案外，驗收程序也要嚴格規范，避免隨意性和主觀性。標準嚴格、方案清楚、程序明確是保障采購產品質量的必要條件，同時保護了采購人和供應商雙方的合法權益。二要根據常規項目與特殊項目采取靈活的驗收方式。常規的采購項目在供應商履約后按照通常的驗收程序進行驗收，對一些具有特殊性的項目可采取定期回訪、臨時跟蹤與分段式驗收等更有效的驗收方式，避免一次性驗收可能造成的售后服務不到位的現象。此外，對重大的和技術復雜的政府采購項目要組織評委和專家進行聯合驗收。

（3）加大對違規供應商的懲罰力度。對于提供虛假材料、未按規定履行合同義務、出現嚴重質量隱患的供應商，按照《政府采購法》的相關規定進行嚴肅處理，包括對其罰款、列入不良行為記錄名單、沒收違法所得、吊銷營業執照、追究刑事責任等，將政府采購質量風險降至最低。

【參考文獻】

[1] 馬海濤、姜愛華：我國政府采購制度研究[M].北京大學出版社，2007.

（責任編輯：柯秋萍）