以供銷社為載體建立與完善新型農村社會化服務體系

摘要：構建與完善多元化、多層次、多形式的覆蓋農民生產生活各領域、綜合配套、便捷高效的新型農村社會化服務體系，是跳出當前 “三農”工作窘境，促進農業繁榮、農民增收、農村進步并逐步實現農業現代化的重大突破口。供銷合作社參公管理的體制決定了其具有政府機構為農服務的公共職能，而其下屬大量企業和基層社的業務內容又是完全市場化的，能夠將市場和政府二者有機結合在一起，有效解決當前農村公共服務領域政府與市場雙重失靈的問題。湖北省社會科學院調研組赴湖北省內孝南區、隨縣、沙洋縣、谷城縣、房縣、武穴市、赤壁市、洪湖市、遠安縣等9個縣（市、區）進行了為期3個月的深入調研，提出以供銷社為載體構建與完善農村社會化服務體系的相關政策建議。

關鍵詞：新型；農村；社會化；服務體系；供銷社

中圖分類號： F321文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2015）09-0504-03

改革開放30多年來，中國農業農村發展取得了舉世矚目的成就，但我們必須清醒地認識到，“三農”發展面臨的困境仍然突出：農業基礎脆弱、主要靠天吃飯的基本現狀沒有根本改善；農民就業門路不多、增收困難的基本局面沒有突破性扭轉；農村經濟社會發展滯后、城鄉差距不斷拉大的基本態勢沒有有效緩解，農業農村發展仍然處于艱難的爬坡階段。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，改革是當前和今后一個時期貫穿黨和國家各項工作的一條鮮明主線。在農村改革領域，面對弱質的農業、弱勢的農民，核心問題是正確處理好政府“有形的手”與市場“無形的手”之間的關系。因此，必須加快深化農村經營體制改革步伐，有效整合分散在政府職能部門與市場主體的各類服務資源，推動農村公共服務市場化、社會化，促進現階段農村生產力與生產關系相適應，這不僅是破解“分”有余而“統”不足的農村基本經營制度缺陷的有效途徑，也是城鎮化背景下解決“誰來種地”，并逐步實現農業現代化的根本出路，更是全面建成小康社會的必然要求。

1當前農村社會化服務深陷“雙重失靈”困境

中國農村社會化服務體系的雛形產生于傳統人民公社時期的農業社會化服務體系，為了適應當時城鄉割據體制下農業發展的需要，國家先后在農村基層建立了俗稱“七站八所”的專業服務機構，按照垂直分工的原則面向社隊集體組織提供相應農業職能服務，這種服務方式對推動當時農村經濟發展發揮了一定的作用。伴隨著20世紀70年代末以家庭聯產承包制為核心的農村經濟體制改革的推行，集體組織土崩瓦解，農民重新成為農村服務的微觀需求方，而相應的農村服務領域改革卻嚴重滯后，導致脫胎于計劃經濟體制，又尚未實現向市場經濟體制全面轉軌的農村社會化服務體系成了一個“四不像”的畸形兒，陷入了政府與市場的“雙重失靈”的窘境。

1.1各涉農部門重復、低效供給造成農村基層服務資源分散和細碎化

現有的農村社會化服務體系基本延續了傳統體制下的運行模式，涉農服務多部門、多主體的運作特征明顯，造成農村基層服務資源分散和細碎化[1]。各涉農部門呈縱向垂直結構運行，部門設置一般從中央延伸到鄉鎮一級，有的甚至延伸到村，各部門服務沿著這種自上而下的相對封閉管道運行，導致“各用各的錢，各唱各的調”。如直接提供農業技術服務的政府服務主體有農業部門的鄉鎮農技站、畜牧站、科技部的科技特派員與科技入戶工程，科協的農民專業技術協會、供銷社系統的“莊稼醫院”等；提供農資服務的政府服務主體有商務部的“萬村千鄉市場工程”、供銷合作總社的“新網工程”等。這些部門之間服務職能交叉，在單一服務項目上重復服務、過度服務，大大增加了服務成本，而在面對綜合性的服務需求時，往往是單兵游勇式供給，服務效率低下，遠遠不能滿足當前新型經營主體的多樣化需求。

1.2趨利動機驅使與農民訴求機制不暢導致農村公益性服務領域嚴重缺位

一是由于政府與市場責任邊界劃分不清，當前一些農村服務部門逐利動機日益增長，競相選擇進入高利潤的經營性服務領域，且利用其行政權力，在競爭逐利中排擠市場經營主體，使得市場經營主體難以公平地進入到農村社會化服務的經營性服務領域，最終導致市場難以在經營性服務領域中發揮配置資源的基礎作用[2]。而涉農服務部門對于公益性服務領域則或以“改革”名義紛紛選擇退出，或是部門之間“互踢皮球”造成嚴重缺位。二是目前涉農服務部門績效考核的主體是上級部門，導致農村服務供給模式淪為一種自上而下的縱向行政推動，而不是由最終服務接受方——農民的現實需求拉動，其結果必然是導致服務的供給與需求嚴重脫節，造成農民對服務的滿意度降低[2]。在湖北省農戶調研中發現，受訪農民接受的服務多集中在農業生產服務與農業技術推廣服務，而農民迫切需要的農村商品流通服務和農業信息服務、農村金融服務，接受率分別只有20.25%、33.33%、28%[3]。

2供銷社具備成為農村公共服務有效載體的現實基礎

近年來，湖北省供銷社充分利用傳統經營優勢，積極參與農村公共服務。2013年，湖北省供銷社系統實現購銷總額 2 171.24億元，同比增長24.35%，利潤總額4.42億元，同比增長4%。社有資產保值增值率達到121%，在保供給、穩物價、惠民生中發揮了不可小覷的重要作用。

2.1貼近農村，發揮基層網點優勢

湖北省供銷系統現有省級供銷合作社1個，省轄市（州、林區）級供銷合作社17個，縣（市、區）級供銷合作社86個。全省系統發展各類網點66 000多個，覆蓋縣鄉村三級的經營服務網絡基本形成。全省累計建成18 187家村級綜合服務社，覆蓋全省70%的行政村。建設莊稼醫院2 634個，組建農機隊520個。2013年，全省供銷社系統新建集農資配送中心、農機植保專業合作社、莊稼醫院為一體的新型莊稼醫院310家，開展農資供應、測土配方、農技推廣、農機植保等全程社會化服務。通過科學試驗示范種田、開展測土配方施肥和建立生產基地，服務輻射面積近26.67萬hm2，提供技術培訓、信息咨詢100萬人次。2013年，省供銷社積極組織開展了與省新聞出版廣電局、省郵政局及移動、電信、聯通等公司的戰略合作，改造信息化網點2 540個，豐富了服務內容，拓展了服務功能。endprint

2.2服務農業，發揮主渠道功能

2013年，湖北省供銷社系統售給農民農業生產資料151億元，占全省農資市場80%以上；湖北省供銷社系統新建和改建農村流通服務配送中心達到200家，連鎖銷售額達到253億元；裕農公司等企業電子商務平臺建設取得突破性進展，2013年，電子商務銷售額達到2.41億元；全省供銷系統農產品交易市場達到50家；湖北省再生資源公司“三園一網”規劃加快推進，再生資源回收利用網點3 000個以上，2013年，實現再生資源回收額96.31億元，報廢家電、汽車、鋼材、塑料等回收量占全省總量的50%左右。

2.3富裕農民，發揮引領帶動作用

湖北省供銷社系統領辦農民專業合作社達到1 369家，其中36個全國總社示范社，100個省級示范社。2013年，湖北省供銷系統積極組織開展了農民合作社服務月等活動，培訓農民5 732人次，680人獲得國家職業資格證書；領辦各類行業協會247個，各類協會積極為農民提供產前、產中、產后等系列化服務，并聯合各級人社部門共同加強新型農民和農村實用人才培訓，共培訓莊稼醫生、農產品經紀人、村級綜合服務社業主5 732人次。調研的沙洋縣供銷社采取專業合作社聯合社+專業合作社+公司+專業園區的創新模式， 2013年總產值達8 000萬元，助農戶平均增收2.8萬元；武穴市供銷社植保專業合作社，2013年從種子收購到銷售一條龍服務，為農戶烘干稻谷60 000 kg/d，年底二次返利3.6萬元，增收1 650元/hm2以上；遠安縣茅坪場鎮領辦的瓦倉大米專業合作社年加工能力達到8 000 t，在遠安、宜昌等地設立品牌專營店，年銷售額達5 000多萬元，入會社員戶均純收入48 000多元，比非社員增收25%以上。

3供銷社增強服務能力是自身實現市場化改革的必然要求

2014年中央一號文件對加快供銷合作社改革發展進行了深化部署，2014年3月李克強總理所作政府工作報告中首次將推進供銷合作社綜合改革試點納入2014年重點工作，隨后國務院批準同意供銷合作總社在河北、浙江、山東、廣東4省開展試點，實施供銷社綜合改革。在市場化大潮下，隨著農民收入水平逐年提升，農村生產生活消費需求從消費品類別到產品質量均出現新的變化，以往相對單一的產品獲取渠道更趨多元化，供銷社的原有職能正在弱化，積極推進供銷社綜合改革可謂順應市場化要求的必然之舉。

3.1農村社會化服務領域重復、低效供給現象嚴重，亟須整合資源，形成合力

除了以上所述，涉農部門之間重復低效供給現象嚴重，就供銷社系統內部而言，各級供銷社之間也存在“各自為政”的現象，往往局限于利用各自存量資產經營謀求發展，省社與下級供銷社上下聯結不緊密，如農資銷售網絡與電子商務平臺的建設，幾乎省內的每個縣都是一個相互獨立的體系，缺乏物流與信息流的雙向流動；就市場主體而言，龍頭企業、專業合作社（協會）、農業經紀人，在沒有合理的市場準入門檻，沒有相關法律法規、行政監督對其身份和行為約束的背景下，一窩蜂地涌入，造成農村社會化服務市場的秩序混亂。

3.2供銷社歷史包袱較重，亟須深化改革，激發活力

20世紀90年代末至2009年，為響應中央號召，供銷社實現全面改革與改制，在國家自籌經費、自謀出路的改革方針指導下，一方面導致基層尤其是鄉鎮一級供銷社大多數形成沉重的歷史負債，時至今日也是年年入不敷出，同時導致供銷社人員流失嚴重，改制后各縣市供銷系統普遍存在著嚴重的人才隊伍老化和青黃不接的問題。從調研的9個縣市區情況來看，供銷系統員工45歲以上的員工占比超過57%，而35歲以下的年輕人僅占12%。員工受教育程度中本科以上學歷只占4%，初中及以下學歷的占41%[4]。另一方面，由于現存集體負資產較多且權屬問題復雜，如果繼續閑置則造成極大浪費，拖累自身發展；但如果盤活、處置轉換，供銷社國有劃撥土地變性為出讓土地時要繳納40%的土地出讓金以及21%的城建稅，土地辦證難度大，置產處置難，這種不能上也不能下、進無攻退無守的現實困境嚴重制約了湖北省供銷社的持續發展。

3.3供銷社服務的深度廣度不夠，亟須解決供需矛盾

當前供銷社所提供的服務更多集中在產前，主要是提供化肥、農藥、種子等供應服務。調研問卷顯示，有近50%的農戶反映在科技、信息、產后等方面服務很少甚至沒有，超過40%的受訪供銷社認為自身服務水平跟不上農民需求。大多數農產品批發市場的價格發展和信息發揮功能不強，對生產結構、生產環節進行調節和引導的功能難以發揮。說明當前供銷社所提供的農村社會化服務主要局限于傳統的服務項目，綜合性服務多，專業性服務少；市場性服務多，公益性服務少；產中服務多，產前、產后服務少，服務針對性不強，服務主動性不夠，服務水平不高，服務層次偏低，服務深度廣度不夠，農民急需的農業科技指導、技術培訓、金融信貸服務還處于初級階段，與新型農民與新型經營主體的需求形成極大反差，造成供需矛盾突出[5]。

4以供銷社為載體構建與完善農村社會化服務體系的政策建議以頂層設計與重點突破相結合、以自建體系與購買服務相結合、以突出重點與打造亮點相結合為基本原則，以全面增強和不斷提升為農民生產生活的服務能力為根本目標，以充分整合涉農資源和努力發揮多元化服務主體作用為主要任務，妥善解決政府與市場權責邊界關系為重點內容，以供銷社為載體，逐步構建多元化、多層次、多形式的覆蓋農民生產生活各領域、綜合配套、便捷高效的新型農村社會化服務體系。

4.1整合相關資源，充分發揮供銷社的生力軍作用

中國農村社會化服務體系發展中所暴露出的種種問題，其內在根源是涉農服務部門的體制問題，因此基于長遠角度，應推動涉農服務系統進行徹底性體制改革，淡化行政管理職能，強化服務職能。但從短期來看，由于涉農部門面廣量大且體系龐雜，施行根本性制度改革的難度和風險都很大。可行的思路是，按照漸進式改革原則，走一種誘致性制度創新道路，先從改革農村基層服務組織入手，以供銷社為有效載體整合和重組農村基層服務資源，創新一種貼近農村實際、農民信任、服務有力的微觀組織形態和運行機制，替代原先散沙式低效率服務體系，逐漸消除以往各服務部門分散出擊、九龍治水格局，減少重復服務、多頭服務，實現彼此間服務協作，促進綜合服務效率的提高。在搞活最基層服務機制的基礎上，不斷創造條件，積累經驗，再逐步向縱深層次推進，不斷深化改革，最終形成上下一體化的有效農村服務體系。生力軍定位即指依托供銷社在農村地區原有的成熟覆蓋網絡，通過改革賦予其新的職能，對現有農村產品供應格局帶來全新、有力的沖擊和改變。應按照政事分開、管辦分離的原則，爭取將相當一部分政府部門事務性工作職能劃入供銷社系統，建議參照“七站八所”，政府對供銷社為農服務的公益性崗位實行“以錢養事”機制，并以供銷社為連接器，充分優化整合農村社會化服務的各類社會資源。建議省委省政府盡快出臺一個依托供銷社為載體推進農村社會化服務體系建設的文件，將供銷社作為各類服務主體積極承接政府購買公共服務的中轉站。endprint

4.2兼容并蓄，傾力打造農村社會化服務的綜合平臺

綜合平臺的定位則區別于供給渠道的單一職能，即通過搭建平臺供銷社轉型成為滿足日益多元化的農村消費需求的綜合性、復合型服務的提供者。

4.2.1堅持開放合作農村社會化服務涉及范圍點多面廣，供銷合作社不可能包打天下，必須堅持開放合作的思維，打破傳統的部門化的科層制結構，運用社會各方面的力量，將供銷社的經營管理與網絡對社會資本、農村能人與農民開放，對外聯合、對內合作，通過招商引資、聯合合作開發、建設中心社的方式開展資本合作、資本與資質合作、資產與渠道合作、技術合作等。

4.2.2實現縱向貫通強化省社、縣（市）社、基層社、村級綜合服務的縱向聯系，密切各層級之間的有機聯系，依托裕農網、省農資公司將全省農資公司（龍頭企業）與各經營網點建立起經濟聯系。通過龍頭企業帶動、各類項目加強聯系，引導基層社產品、領辦的合作社產品進駐裕農網，要求村級綜合服務社必須由供銷社同一配送物質；加強各級供銷社信息化建設，發揮信息技術支農惠農的作用，促進各級供銷社協同發展；加強供銷社品牌建設，各級供銷社下屬企業、合作社產品共打一張牌，擴大供銷社品牌影響力。

4.2.3加強橫向聯結加強本級各類涉農服務資源整合、搭建綜合服務平臺：依托供銷社農資店、新型莊稼醫院與農業技術部門、土肥站合作開展測土配方施肥、農業技術指導，依托村級綜合服務社（五務合一）與村黨群服務中心開展社區事務辦理與網格化管理，依托村級綜合服務社與社保部門、金融部門、移動通信等部門合作，將農村生產、生活、信用、金融服務聯結起來，開展社保、醫保存取、銀行存取款、水費電費繳納等便民服務。

4.3頂層設計，營造供銷社持續發展的良好環境

（1）加強頂層設計。科學規劃供銷社系統的職能定位，加快縣級社振興和基層社建設，完善現代新型組織體系和經營服務網絡體系。（2）加快推動供銷社專門立法。推動建立中國特色合作經濟組織法律體系，理順供銷合作社和農民專業合作社之間的關系，爭取頒布全國合作社法，作為現行《農民專業合作社法》的上位法，完善社會主義市場經濟法律體系。（3）出臺相關政策，推進縣市供銷社綜合改革試點工作。加快對鄂政發[2010]75號文件中“關于妥善解決供銷社歷史遺留問題”的有關政策進行細化，如供銷社國有劃撥土地變性為出讓土地時應考慮供銷社的公益性職能，在稅收方面予以一定額度的公益性減免，并簡化辦證手續。此外，由于農資淡儲旺供，儲存周期長，而淡儲補貼資金在省一級，縣（市）、鄉鎮在農資儲存資金緊缺矛盾突出。建議將化肥淡儲補貼到縣（市）、鄉鎮，減輕基層農資儲存風險，保障農資供應。（4）加強人才隊伍建設。由于歷史原因，全國絕大多數供銷大中專學校關停并轉，應積極與相關高等院校聯合辦學，定向或委托培養專業人才。

參考文獻：

[1]樊亢，戎殿新. 美國農業產業化服務體系——兼論農業合作社[M]. 北京：經濟日報出版社，1994.

[2]龔繼紅. 農業社會化服務體系中組織協同與服務能力研究[D]. 武漢：華中農業大學，2011.

[3]孔祥智. 中國農業社會化服務——基于供給和需求的研究[M]. 北京：中國人民大學出版社，2009.

[4]彭瑋，王金華. 構建新型農村社會化服務體系[M]. 武漢：湖北科學技術出版社，2012.

[5]熊巍. 我國農村公共產品供給分析與模式選擇[J]. 中國農村經濟，2002（7）：36-44.endprint