定量測算方法在確定財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模中的應(yīng)用

周曉斌

（樂清市財(cái)政局，浙江 溫州 325600）

定量測算方法在確定財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模中的應(yīng)用

周曉斌

（樂清市財(cái)政局，浙江 溫州 325600）

在財(cái)政供養(yǎng)人口形勢嚴(yán)峻的大環(huán)境下，溫州樂清面臨同樣問題。本文以樂清市為例，應(yīng)用三個(gè)定量測算統(tǒng)計(jì)模型，探討科學(xué)配置財(cái)政供養(yǎng)人口的定量測算方法，并提出應(yīng)合理轉(zhuǎn)變政府職能，加快行政事業(yè)單位改革步伐；統(tǒng)籌安排供養(yǎng)人員，建立科學(xué)人力資源管理機(jī)制；加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，建立財(cái)政人員績效監(jiān)督新機(jī)制等對策建議。

定量測算方法；財(cái)政供養(yǎng)人員；人口規(guī)模

古人云：“民為貴，社稷次之，君為輕”①參見《孟子》《盡心章句下》。，說的就是應(yīng)減少財(cái)政供養(yǎng)人口，加強(qiáng)“民本位”思想，而且財(cái)政供養(yǎng)人口對社會王朝的興衰會產(chǎn)生重大影響②吳紀(jì)寧.財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量關(guān)乎國家長治久安［J］.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013年8月.第104頁.。但是到2009年底，我國財(cái)政供養(yǎng)人口已經(jīng)超過5700萬人，這個(gè)數(shù)字逼近英國的人口規(guī)模，且近十一年間增加了1550萬人，年均增加141萬人，財(cái)政供養(yǎng)人口形勢嚴(yán)峻③熊劍峰.中國財(cái)政供養(yǎng)人員知多少［J］.四川統(tǒng)一戰(zhàn)線，2014年3月.第18頁.。國務(wù)院提出“本屆政府內(nèi)財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”。為此，我國進(jìn)行了第七次政府機(jī)構(gòu)改革，并清理“吃空餉”人員162629人④數(shù)據(jù)截至2014年9月25日，參見人民日報(bào)《內(nèi)地清理清退超11萬輛公車及16萬余吃空餉人員》。，為控制財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模做了大量工作。然而，財(cái)政供養(yǎng)人口依然在“瓦格拉法則”影響下，走入“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈。溫州樂清市面臨著同樣的問題。

一、溫州樂清市財(cái)政供養(yǎng)人口基本情況

（一）樂清市財(cái)政供養(yǎng)人口總體規(guī)模持續(xù)緩慢增長。近年來，樂清市采取將鄉(xiāng)鎮(zhèn)從31個(gè)撤并為17個(gè)、開展政府機(jī)構(gòu)改革、清理216名在崗不在編人員等措施，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人口增長。在此影響下，樂清市財(cái)政供養(yǎng)人口近八年年均增長率為1.8%。雖然財(cái)政供養(yǎng)人口增長還在持續(xù)，但增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于地方財(cái)政收入和GDP的增長，控制財(cái)政供養(yǎng)人口的措施初顯成效。

（二）財(cái)政供養(yǎng)人口在職率持續(xù)下滑。2013年底，樂清市財(cái)政供養(yǎng)人口中，離退休人員約占財(cái)政供養(yǎng)總?cè)丝诘?5.2%。離退休人員近八年年均增長4.8%，是在職財(cái)政供養(yǎng)人口增長率的5.3倍。財(cái)政供養(yǎng)人口在職率持續(xù)下滑，嚴(yán)重影響了財(cái)政供養(yǎng)效率，這也是全國各地普遍碰到的問題。

（三）財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)⑤財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，也稱為財(cái)政供養(yǎng)人口比或財(cái)政供養(yǎng)率，是指由財(cái)政供養(yǎng)的人口占總?cè)丝诘谋戎亍＝咏鼑H警戒水平。2014年，樂清市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為2.55%，略高于浙江省2.3%⑥史超.財(cái)政供養(yǎng)人員現(xiàn)狀分析［J］.合作經(jīng)濟(jì)與科技，2010年11月號下.第75頁.的平均水平，低于全國3.57%的平均水平。從中國歷史的縱向比較，這一系數(shù)在西漢時(shí)期為 0.013%，隋朝為0.026%，明代洪武年間為0.043%，清代康熙年間為0.110%，20世紀(jì)70年代為0.65%。從國外2005年截面數(shù)據(jù)的橫向比較，古巴1.77%，波蘭4.31%，德國4.98%，法國6.21%，英國9.09%，俄羅斯10.42%⑦程文浩.盧大鵬.中國財(cái)政供養(yǎng)的規(guī)模及影響變量——基于十年機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn).中國社會科學(xué)，2010（2）.第89頁.。但是，國際公認(rèn)的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)是1%，警戒線是3%，樂清市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)雖然不高，但已接近國際警界水平，值得警惕。

二、樂清市財(cái)政供養(yǎng)人口管理存在的問題

（一）財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模離“只減不增”的目標(biāo)還有差距。國務(wù)院要求，“本屆政府內(nèi)財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”。具體看來，財(cái)政供養(yǎng)人員主要包括兩部分：一是在職的公務(wù)員和事業(yè)人員；二是離退休的公務(wù)員和事業(yè)人員。要保證財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模不變，可以執(zhí)行“少一個(gè)⑧“少一個(gè)”是指財(cái)政供養(yǎng)人員的實(shí)質(zhì)性減少，包括辭職、分流、自然減員（含死亡）等。，招一個(gè)”的政策。但這樣的結(jié)果是在職人員比例加速減少，財(cái)政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)迅速走向老齡化，真正在職上班的公務(wù)員和事業(yè)人員將越來越少，影響政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行。因此，只能執(zhí)行“退一個(gè)⑨“退一個(gè)”是指退休。，招一個(gè)”的政策。在此模式下要財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模“只減不增”，只能加速政府機(jī)構(gòu)改革。

（二）事業(yè)人員占比高，且分流存在偏向性。近年來，樂清市事業(yè)人員占財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的比重維持在82%左右，事業(yè)人員的改革成為財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模走向的關(guān)鍵。樂清市事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革不斷加速，但是事業(yè)人員分流更多的是偏向參（依）照公務(wù)員管理人員，而偏向企業(yè)化改革相對存在阻力。

（三）教師資源有待科學(xué)整合。樂清市每年繼續(xù)招錄教師約一百名，但教師人數(shù)卻沒有明顯變化。這主要受兩個(gè)方面的影響：一是教職工退休；二是教師轉(zhuǎn)崗到其他全額事業(yè)單位。由于教師人數(shù)變化不大，而學(xué)生人數(shù)持續(xù)下降，全市師生比也跟著持續(xù)下降。受到優(yōu)勢資源的馬太效應(yīng)影響，農(nóng)村學(xué)生向城鎮(zhèn)集聚，其集聚速度遠(yuǎn)高于教師。因此，農(nóng)村學(xué)校的師生比下降更劇烈，特別是農(nóng)村初中，這一比例已經(jīng)下降到9.62∶1，而國家標(biāo)準(zhǔn)是18∶1，幾乎超過了一倍。

（四）臨時(shí)人員增長過快。臨時(shí)人員雖然不屬于狹義財(cái)政供養(yǎng)人員，但在廣義上看，他們?nèi)匀恍枰?cái)政資金負(fù)擔(dān)部分成本，間接影響了財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模。據(jù)同口徑的不完全統(tǒng)計(jì)，近三年來集中核算單位的臨時(shí)人員年均增長19.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政供養(yǎng)人口增長率。臨時(shí)人員的聘任在鎮(zhèn)（街道）這一級政府就更加普遍，聘任管理也沒有嚴(yán)格規(guī)范的制度。

三、定量測算方法在財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模中的應(yīng)用

財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模太大，會導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，降低效率，影響政府形象；太小，又會導(dǎo)致機(jī)構(gòu)無法運(yùn)行，政府監(jiān)管缺位。那么，多少財(cái)政供養(yǎng)人口才合理呢？本文用以下三種方法來定量測算：

（一）根據(jù)內(nèi)部因素建立雙對數(shù)模型進(jìn)行測算

假設(shè)被解釋變量財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)為N，解釋變量地方財(cái)政支出為LFE，根據(jù)年數(shù)據(jù)使用SPSS，可得雙對數(shù)模型

括號內(nèi)為5%顯著性水平下回歸系數(shù)的t統(tǒng)計(jì)值。指標(biāo)顯示模型擬合優(yōu)度好，且整體顯著。例如2014年，樂清市地方財(cái)政支出為613477萬元，利用該模型，可解得當(dāng)年合理的財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模應(yīng)為32725人。

（二）根據(jù)外部因素建立模型進(jìn)行測算

假設(shè)被解釋變量財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)為N，解釋變量人口數(shù)為POP，國內(nèi)生產(chǎn)總值為GDP，為消除解釋變量間存在的自相關(guān)，本文使用Eviews，加AR（1），根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，得到以下模型

該模型R2=0.977，擬合優(yōu)度高，P值=0.0059，通過t檢驗(yàn)，模型整體顯著。該模型可以從外部因素來推算合理的財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模。例如2014年，樂清市人口總數(shù)128.73萬人，GDP為704.80億元，利用模型，可解得當(dāng)年合理的財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模應(yīng)為32606人。

（三）根據(jù)人員分類模型進(jìn)行測算

該方法是根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》來測算的，先按不同的公式分別測算行政公檢法、教育和其他事業(yè)單位三類人員標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)匯總以后再按公式測算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口⑩宋立根.胡德仁.劉亮.財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模控制與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的實(shí)證分析［J］.財(cái)政研究，2004年第10期.第54-55頁.，即

標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口=實(shí)際財(cái)政供養(yǎng)人口+（按回歸計(jì)算的財(cái)政供養(yǎng)人口－實(shí)際財(cái)政供養(yǎng)人口）×0.7

本文采用五個(gè)步驟，先將三類人員分別測算，再經(jīng)匯總換算，得到標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口，采用的系數(shù)為部分地區(qū)的線性回歸值。

其中，X1是農(nóng)業(yè)人口數(shù)115.92萬人，X2是城鎮(zhèn)人口數(shù)11.87萬人，X3是少數(shù)民族人口數(shù)8.33萬人，X4是縣級單位個(gè)數(shù)1個(gè)。經(jīng)計(jì)算，行政公檢法標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口為3858人。

其中，X1是中小學(xué)校數(shù)182個(gè)，X2是中學(xué)生數(shù)70909人，X3是小學(xué)生數(shù)100607人，X4是可居住面積78.06平方公里。經(jīng)計(jì)算，教育部門標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口為9302人。

其中，X1是農(nóng)業(yè)人口數(shù)115.92萬人，X2是城鎮(zhèn)人口數(shù)11.87萬人，X3是可居住面積78.06平方公里，X4是縣級單位個(gè)數(shù)1個(gè)。經(jīng)計(jì)算，其他事業(yè)部門標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口為4108人。

4.按回歸計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口=3858+ 9302+4108=17268（人）

5.樂清市標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口=32434+ （17268－32434）×0.7=21818（人）

根據(jù)人員分類模型測算，樂清市合理的財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模應(yīng)為21818人，人口規(guī)模有待進(jìn)一步改善。

目前，我國尚未明確合理測算財(cái)政供養(yǎng)人口的統(tǒng)一規(guī)定，只有在學(xué)術(shù)上和《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》等文件中有過渡性測算方法。由于我國幅員遼闊，各地區(qū)因經(jīng)濟(jì)、民族、文化、資源等各種因素存在較大差異，合理的財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模需要因地制宜，科學(xué)界定。因此，本文建議在以上三種方法的基礎(chǔ)上，建立基于財(cái)政供養(yǎng)人口影響因素的非線性主成分和聚類分析的綜合評價(jià)方法，為財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模控制的科學(xué)化規(guī)范化奠定基礎(chǔ)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)政供養(yǎng)人口管理的現(xiàn)代化。

四、有效控制財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模的建議

（一）合理轉(zhuǎn)變政府職能，加快行政事業(yè)單位改革步伐

1.加快推進(jìn)事業(yè)單位改革。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，“按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制”的要求，以建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、能夠滿足公共服務(wù)需要、科學(xué)合理、精簡高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系為目標(biāo)，積極分類加速推進(jìn)事業(yè)單位改革步伐，爭取從整體上控制事業(yè)單位財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模。

2.科學(xué)界定政府與市場界限。科學(xué)界定政府與市場界限可以有效減少財(cái)政供養(yǎng)人員因“越位”和“缺位”導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。結(jié)合薩瓦斯提出的產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)性和排他性特征判定私人和公共產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)與布坎南指出的公共物品定義，科學(xué)界定政府與市場的界限，有效防止財(cái)政供養(yǎng)人口因事權(quán)擴(kuò)大而無限膨脹。

3.創(chuàng)新機(jī)構(gòu)市場化改革。機(jī)構(gòu)市場化改革創(chuàng)新將解放大量政府機(jī)構(gòu)冗余。一是大力推進(jìn)公用事業(yè)市場化改革。二是在行政事業(yè)單位內(nèi)部積極推進(jìn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)的社會化改革。三是創(chuàng)新政府購買服務(wù)、發(fā)展公共服務(wù)非營利組織（NPO）、運(yùn)用PPP模式等市場化創(chuàng)新機(jī)制。

（二）統(tǒng)籌安排供養(yǎng)人員，建立科學(xué)人力資源管理機(jī)制

1.科學(xué)應(yīng)用統(tǒng)計(jì)方法。一是引入定量分析方法。在機(jī)構(gòu)人員設(shè)置中，參考本文上述三種模型，結(jié)合本地財(cái)力、人口、地貌等因素，科學(xué)確定財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模。二是統(tǒng)籌安排財(cái)政供養(yǎng)人員。根據(jù)財(cái)政供養(yǎng)人員自身的年齡、學(xué)歷、職稱等具體情況，合理安排崗位，使財(cái)政供養(yǎng)人員總體效率趨向帕累托最優(yōu)狀態(tài)。三是科學(xué)優(yōu)化財(cái)政供養(yǎng)人口結(jié)構(gòu)。根據(jù)不同的崗位，合理調(diào)配人員年齡結(jié)構(gòu)比例，確保部門單位干部的層次性和延續(xù)性。

2.建立科學(xué)的財(cái)政供養(yǎng)人員管理機(jī)制。一是引入干部競爭和退出機(jī)制。完善行政事業(yè)單位人才競爭機(jī)制和退出機(jī)制，使財(cái)政供養(yǎng)人員有進(jìn)有出，有上有下。二是鼓勵(lì)干部脫離部門單位。建立靈活多樣的鼓勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)干部發(fā)揮自身優(yōu)勢，脫離部門單位，尋求更好的發(fā)展空間。三是建立干部素質(zhì)提升機(jī)制。借鑒新加坡高薪養(yǎng)廉的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高財(cái)政供養(yǎng)人員素質(zhì)，提升政府決策能力和辦事效率。

3.建立公職人員養(yǎng)廉金制度。加強(qiáng)反腐倡廉力度能有效提高政府行政工作效率，進(jìn)而減少財(cái)政供養(yǎng)人員的聘用。而且，適當(dāng)提高顯性成本，可以有效降低隱性成本，節(jié)約下來的隱性資金遠(yuǎn)高于顯性投入。

（三）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，建立財(cái)政人員績效監(jiān)督新機(jī)制

1.加強(qiáng)“三位一體”的財(cái)政監(jiān)管，實(shí)施財(cái)政供養(yǎng)人員的全程控制。一是細(xì)化預(yù)算編制管理。統(tǒng)一人事部門、組織部門和財(cái)政部門的財(cái)政供養(yǎng)人員信息系統(tǒng)，對系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)庫實(shí)施動態(tài)跟蹤，及時(shí)掌握，杜絕任何虛假行為。二是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理。在執(zhí)行過程中，牢筑防線，嚴(yán)把預(yù)算約束關(guān)，堅(jiān)持做到人員經(jīng)費(fèi)使用的“編制、資金、人員”三位一體。三是加強(qiáng)預(yù)算績效管理。努力轉(zhuǎn)變“養(yǎng)人”為基礎(chǔ)的預(yù)算編制管理轉(zhuǎn)化為“辦事”為基礎(chǔ)的預(yù)算績效管理。

2.建立“吃空餉”問題治理的長效機(jī)制，定期清理“在編不在崗”人員。一是細(xì)化日常管理機(jī)制，堵塞制度漏洞。在日常工作中，嚴(yán)格落實(shí)“考勤、請銷假、考核”等制度，嚴(yán)格“選派鍛煉、離崗學(xué)習(xí)、借調(diào)外出、請病假”等審批程序，以及對違反相關(guān)規(guī)定人員的紀(jì)律處分等內(nèi)容，從源頭上建立在編不在崗問題的長效管理機(jī)制。二是強(qiáng)化動態(tài)監(jiān)督機(jī)制，消除僥幸心理。為從根本上打消少數(shù)人的“避風(fēng)頭”心理，進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部明察暗訪、外部公眾舉報(bào)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。三是嚴(yán)格捆綁追責(zé)機(jī)制，提高違規(guī)代價(jià)。對集中清理后，再違反規(guī)定出現(xiàn)“吃空餉”問題的，捆綁追究用人單位及主管部門主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

3.進(jìn)一步推進(jìn)政府信息公開，發(fā)揮公眾和媒體的監(jiān)督作用。利用金財(cái)工程、數(shù)字財(cái)政的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，搭建內(nèi)外部信息共享平臺，充分發(fā)揮公眾和媒體的監(jiān)督作用。在不違反保密要求的前提下，公開部分財(cái)政供養(yǎng)人員的有效信息，建立適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)政策，充分調(diào)動公眾和媒體的積極性，有效發(fā)揮其監(jiān)督作用，形成公眾監(jiān)督財(cái)政供養(yǎng)人員的“新常態(tài)”。

［1］程文浩，盧大鵬.中國財(cái)政供養(yǎng)的規(guī)模及影響變量——基于十年機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)［J］.中國社會科學(xué)，2010 （2）：84-102.

［2］財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模控制與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的實(shí)證分析［J］.財(cái)政研究，2004（10）：53-56.

［3］袁飛.陶然.徐志剛.劉明興.財(cái)政集權(quán)過程中的轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模膨脹［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2008 （5）：70-80.

［4］周曉斌.明確縣級財(cái)政支出責(zé)任研究［J］.中國財(cái)經(jīng)信息資料.2015（5）.

（責(zé)任編輯：施越霞）