農民工社會保障問題及對策探析

江澤清

（淮安市人事和社會保障局，江蘇 淮安 223001）

農民工社會保障問題及對策探析

江澤清

（淮安市人事和社會保障局，江蘇 淮安 223001）

農民工是我國的改革開放和城鎮化進程建設中的主力軍，其社會保障問題比較突出。圍繞上述問題對農民工社保現狀做出分析，結果表明，農民工社保狀況有較大幅度的改善，但仍不理想；對農民工社保存在的問題、深層次原因進行分析；從全局與戰略的高度探討解決我國農民工社會保障存在問題的對策建議。

農民工；社會保障

越來越多的農民工已成為城市建設和發展的主力軍。在社保覆蓋面不斷擴大的今天，讓農民工參加社會保險，與城鎮人員一樣享有社會保障就成為一個新課題。由于多方面原因，農民工社保依然困難重重。解決農民工社保難問題，必須從體制、制度等多方面著手解決，盡快建立起與經濟發展水平相適應的社會保障體系。

農民工是我國特有的城鄉二元體制的產物，是經濟社會處于轉型時期的特殊概念，主要是指戶籍身份在農村，但主要從事非農產業、依靠工資收入生活的勞動力。他們雖然進入了城市，但沒有融入城市，不能公平地分享醫療、就業、教育、娛樂等社會保障性的“改革紅利”。農民工離開了農村，但仍與農村保持著千絲萬縷的聯系。

農民工為城市建設和發展做出了突出貢獻，在當下社保覆蓋范圍越來越廣的情勢下，農民工的社保范圍依然較低，解決農民工社保問題，使農民工融入城鎮社會保障體系成為重要的議題。

一、農民工社保現狀

就我國目前的社會保障體系而言，農民工還沒有納入社會保障體系當中，同時農村傳統的社會保障方式不能對在城市打工的農民工發揮保障作用，農民工這一群體被擋在社會保障大門之外。

1.農民工參加五險比例提高，但整體參保率低。農民工工作的性質較易對身體健康和自身安全構成威脅，工作環境相對惡劣、勞動強度比較大。一旦農民工生病或者出現工傷，由于缺乏醫療保險，他們大多不愿意花錢看病，實在挺不過去或者遇到大病了，去醫院看病也只能自費，即使用工單位能出醫藥費，通常在不得已的情況下只墊付很小一部分。為了節約看病成本，病還沒看好就不再就醫。如此反復，加重病情，如果不能參加勞動，生活會變得更加艱難。

2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》第六條明確規定，要依法將農民工納入工傷保險范圍，抓緊解決農民工的大病醫療保障問題，探索適合農民工特點的養老保險辦法。2005年《江蘇省工傷保險條例》明確規定“用人單位應當為本單位全部職工繳納工傷保險費”。文件雖然發出了，但效果并不理想，多數農民工依然被擋在社會保險的大門之外。

表1　2014年農民工參加“五險一金”的比例

2014年，全國農民工總數為2.73億人，農民工“五險一金”的參保率分別為：工傷保險26.2%、醫療保險17.6%、養老保險16.7%、失業保險10.5%、生育保險7.8%、住房公積金5.5%，比上年分別提高1.2、0.5、0.5、0.7、0.6和0.5個百分點，相比于去年，雖有所提高，但仍不理想。

2.農民工存在嚴重的失業風險。農民工在非正規部門工作的比例大，面臨著較大的失業風險，2014年農民工參加失業保險的僅占10.5%。經濟收入的高低是決定農民工流動的重要因素，農民工失業的后果比城鎮職工失業后果更為嚴重。因為農民工一旦失業，就沒有任何經濟來源，整個家庭陷入沒有收入的泥潭，也沒有社會保障部門提供的免費就業機會。在沒有失業保障的情況下，他們承受著很大的心理與經濟壓力，即使這樣，大多數農民工也不選擇回家，他們只有靠著很有限的就業信息重新尋找工作。

3.農民工缺乏最低生活保障。農民工到城市打工流動性較大，他們沒有城鎮戶口，所以不能平等地享受到城鎮居民的最低生活保障待遇、失業保險等。正是由于這些結構性制度的限制使農民工生活在城市的邊緣，使其難以享受城市最低生活保障。同時農民工的工作具有不穩定性，換工作的頻率較高，經常失業。在失業期，他們靠的是以前的積蓄，生活十分艱難。有一部分人帶著失望和家人期望的失落，又回到了農村。

二、農民工社保存在的問題

1.從區域看，農民工地區參保不平衡。在東部地區務工的農民工“五險”參保率均好于中、西部地區，中部地區各種險的參保率均最低，但在中西部地區務工的農民工“五險一金”的參保率提高較快。

圖1　2014年分地區農民工參加“五險一金”的比例

從險種看，五種險中工傷保險參保比例最大，東部地區約30%，西部地區約20%，中部地區約18%；生育保險的參保比例最低，東部地區9%，西部地區6%，中部地區5%。

2.分行業看，制造業參保率最高，建筑業參保率最低。從事不同行業農民工參保率差距明顯。在農民工比較集中的幾個行業中，制造業農民工“五險一金”參保率分別為：工傷保險34.2%、醫療保險22.1%、養老保險21.4%、失業保險13.1%、生育保險9.3%、住房公積金5.3%，分別是參保率最低的建筑業農民工的：工傷保險2.3倍、醫療保險4.1倍、養老保險5.5倍、失業保險6.2倍、生育保險7.9倍、住房公積金5.9倍。

三、農民工缺乏社保的原因分析

1.戶籍制度原因。城鄉二元戶籍是農民工無法參加社保和難以融入城市的制度性障礙。根據國家統計局2014年對8930個農村的調查，在務工地自購房的農民工占1%。也就是說只有少數農民工因外出就業實現了遷移定居，隨著農民工在城市居住時間的增長，城鄉二元結構已經變成城市的二元社會。

當前社會，農民工對流入地有較強的居住愿望。而戶籍制度成了農民工進城的限制門檻，成為農民工社保權益最大的障礙，而農民工社保已是我國社會保障制度建設與完善的最嚴峻的問題。

2.農民工文化程度較低。

表2　農民工文化程度構成

根據家統計局發布的《2014年全國農民工監測調查報告》來看，2014年高中及以上農民工占23.8%，比上年提高1個百分點。其中，外出農民工中高中及以上的占26%，比上年提高1.6個百分點，本地農民工高中及以上的占21.4%，比上年提高0.3個百分點。雖然外出農民工的文化程度比去年有所提高，但總體水平還較低。由于經濟及觀念原因，大部分農民工沒有接受良好的文化教育。現代社會，從事工作的人員文化水平越低、職業技能越低，社會地位也越低、拿到的工資越少，社保權益也沒有保障。

3.農民工組織化程度低。工會發揮維權職能不力。目前，大部分農民工沒有加入工會組織，農民工工作的一些企業特別是民營企業根本沒有工會組織，或者工會組織不健全，無組織的農民工在與企業方的談判中處于弱勢地位。同時已有的工會組織在維護農民工的合法權益方面沒有充分發揮作用，這導致農民工通過工會組織與企業主平等協商機制尚未形成，農民工在工資、社保等方面的權益受到侵害的現象時有發生。

四、提高農民工參加社保的對策建議

解決農民工問題既是當下十分緊迫的問題，又是一個比較長的歷史過程。深入貫徹黨中央和國務院的決策部署，著力穩定和擴大農民工就業創業，著力維護農民工的勞動保障權益，著力推動農民工基本享受城鎮公共服務和在城鎮落戶，著力促進農民工社會融合，有序推進有能力有意愿的農民工市民化。

1.加強對農民的培訓，擴大農民就業面。首先，要進一步加大農村富余勞動力轉移培訓力度，增強農民向非農產業轉移就業的技能。全面提升農民素質，增強廣大農民增收致富和發展生產的本領，將農村人口壓力轉化為人力資源優勢。重點圍繞農民轉崗就業，以農民工職業技能培訓為主，擴大農村勞動力轉移培訓“陽光工程”實施規模。

2.加強農業實用技術培訓，提高農民農業內部就業的本領。加大農業實用技術推廣應用力度，重點抓好“一口池”（農村沼氣池建設為主的生態家園建設）、“一根針”（以動物疫病防治全面帶動科學養殖）、“一張表”（以測土配方施肥推進沃土工程）、“一盞燈”（以頻振式殺蟲燈為主的物理生物防治）等“四個一”技術的實施。

3.逐步完善農民工的社會保障體系。完善農民工的社會保障制度，同時，要適當提高農民工工資的收入水平，實行漸進式過渡，切實逐步提高農民工收入。強制農民工參加當地的社會保險。針對農民工工作隨意性與流動性特點，努力探索農民工社保異地轉移與接續的方法，確保農民工在就業中有社會保障的合法權益。

4.加快戶籍制度改革，降低農民工城市生活門檻。應有重點地分批解決進城農民工的戶籍問題。制定政策要因地制宜，循序漸進，采取先試點后全面推廣的辦法，逐步放寬戶口遷移政策與農民工落戶條件限制。副省級城市、直轄市等大城市可根據本地實際情況，確定農民工轉戶進城的條件，積極穩妥地解決符合條件的農民工戶籍問題。通過漸進改革方式，實現農民工市民化。

5.健全維權機制，保障農民工享有更多民主管理權利。保障農民工廣泛參與社會管理的民主權利。通過制定相應的法律法規，讓農民工參與到民主進程中來，使農民工的訴求能通過制度化的渠道來表達。同時增強農民工作為社區成員的民主意識，鼓勵農民工參與社區自治，提高自我教育、自我管理的能力。

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（責任編輯：高萍萍）