新型城鎮(zhèn)化過程中的政府職能優(yōu)化

王文彬

[摘要]利用結(jié)構(gòu)功能主義理論分析新型城鎮(zhèn)化可知，新型城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性要求決定著新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求，而新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求又影響著政府職能的定位與優(yōu)化。當(dāng)前政府職能不能滿足新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求，其表現(xiàn)有：在資源配置中，一些地方政府微觀上管得過多，在維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)秩序等方面履職不到位，不利于市場(chǎng)作用的發(fā)揮；在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，政府官員過于重視城鎮(zhèn)化率，而忽略了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，沒做到以人為本；對(duì)社會(huì)組織力量關(guān)注不夠，不利于整合各方力量共同建設(shè)新型城鎮(zhèn)；在公共服務(wù)提供領(lǐng)域，政府嚴(yán)重缺位等。因此，政府應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控和有效監(jiān)管，應(yīng)尊重市場(chǎng)規(guī)律以保障市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中切實(shí)起到?jīng)Q定性作用；應(yīng)明確新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，對(duì)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃；應(yīng)采用網(wǎng)絡(luò)化治理等新型社會(huì)管理方式，明確在社會(huì)共同體系統(tǒng)建設(shè)中政府的有限引導(dǎo)作用；應(yīng)積極推進(jìn)城鎮(zhèn)居民享受的公共服務(wù)均等化，主導(dǎo)城鎮(zhèn)文化建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；政府職能優(yōu)化；結(jié)構(gòu)功能主義

[中圖分類號(hào)]D630.1 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.04.007

2014年3月，我國發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出：我國正處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，其中也蘊(yùn)含著重大的發(fā)展機(jī)遇[1]。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展已經(jīng)上升為國家的重要戰(zhàn)略。從整體上看，一方面，我國的城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%提升到2013年的53.7%，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，這意味著我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了較大的進(jìn)展；另一方面，我們也必須清楚地認(rèn)識(shí)到，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，并不能享受與城鎮(zhèn)居民相同的社會(huì)公共服務(wù)，市民化進(jìn)程緩慢。[2]從城鎮(zhèn)化人口遷出地農(nóng)村來看，留守兒童、留守老人和人口空心化問題日益嚴(yán)重，極大地影響了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)[3]。在這樣的現(xiàn)狀下，作為社會(huì)治理主體的政府，必須積極作為，充分發(fā)揮其職能。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出，正是我國政府積極發(fā)揮其職能的重要表現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化是相對(duì)于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的，是“以人為本”的城鎮(zhèn)化，其內(nèi)涵是：以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以新型產(chǎn)業(yè)和信息化為推動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等的協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路[4]。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于新型城鎮(zhèn)化過程中政府職能定位的研究較多，如吳曉燕等[5]在分析城鎮(zhèn)化困境和政府職能偏差后，指出了政府應(yīng)在突破城鎮(zhèn)化困境中實(shí)現(xiàn)職能再構(gòu)；叢雨[6]針對(duì)新型城鎮(zhèn)化過程中政府角色越位和缺位，提出了政府角色轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。但這些研究只是針對(duì)具體問題而做的分析，缺乏對(duì)于城鎮(zhèn)化的整體分析和統(tǒng)籌考慮，結(jié)論趨同現(xiàn)象較普遍。本文擬采用結(jié)構(gòu)功能主義理論，分析新型城鎮(zhèn)化過程中政府職能優(yōu)化問題，以期提供一些新的認(rèn)識(shí)。

一、結(jié)構(gòu)功能主義理論視角下的新型城鎮(zhèn)化

結(jié)構(gòu)功能主義是社會(huì)學(xué)研究的主流理論之一，它形成于1930年代，鼎盛于1960年代。其代表人物是美國社會(huì)學(xué)家塔爾科特·帕森斯，他提出的AGIL分析框架，對(duì)社會(huì)學(xué)的發(fā)展極其重要。[7]帕森斯指出，任何行動(dòng)系統(tǒng)都必須滿足四個(gè)最基本的功能要求，即適應(yīng)、目標(biāo)達(dá)成、整合和潛在模式維持。在社會(huì)系統(tǒng)中，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)執(zhí)行著適應(yīng)功能，通過資源配置實(shí)現(xiàn)社會(huì)系統(tǒng)存在的力量供給；政治系統(tǒng)執(zhí)行著目標(biāo)達(dá)成功能，通過確定社會(huì)系統(tǒng)的發(fā)展方向，調(diào)動(dòng)社會(huì)系統(tǒng)的力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)系統(tǒng)的目標(biāo)；社會(huì)共同體系統(tǒng)承擔(dān)著整合功能，通過整合資源和力量，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展；文化模式托管系統(tǒng)承擔(dān)著模式維持功能，通過將社會(huì)系統(tǒng)發(fā)展理念和文化廣泛教化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)系統(tǒng)的維持。用AGIL分析框架來觀察和分析新型城鎮(zhèn)化，可以把握新型城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性要求和功能性訴求。

1.新型城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性要求

新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)極其復(fù)雜的社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)，新型城鎮(zhèn)化過程其實(shí)就是城鎮(zhèn)社會(huì)系統(tǒng)的重塑，因此必須構(gòu)建適應(yīng)發(fā)展需求的社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。新型城鎮(zhèn)化有著較為明確的結(jié)構(gòu)性要求（見圖1）。按照社會(huì)系統(tǒng)的AGIL分析框架，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可以分為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會(huì)共同體系統(tǒng)和文化模式托管系統(tǒng)。在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)建設(shè)中，應(yīng)擯棄陳舊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，停止城市對(duì)農(nóng)村的不合理索取，城鎮(zhèn)發(fā)展不能以犧牲鄉(xiāng)村為代價(jià)，要注重培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的新型發(fā)展能力。在實(shí)現(xiàn)資源合理配置過程中，既要充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，政府也要進(jìn)行必要的引導(dǎo)。在政治系統(tǒng)建設(shè)中，應(yīng)明確新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的區(qū)別，新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，而不再是簡單的土地城鎮(zhèn)化、建筑城鎮(zhèn)化和個(gè)別考核指標(biāo)的城鎮(zhèn)化。在社會(huì)共同體系統(tǒng)建設(shè)中，應(yīng)廣泛利用各種社會(huì)力量，有效引導(dǎo)社會(huì)組織和私人部門共同參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)力量的有機(jī)整合。在文化模式托管系統(tǒng)建設(shè)中，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)做的工作主要有兩點(diǎn)：一是市民化和市民化待遇普及，主要指社會(huì)公共服務(wù)的均等化配置，尤其是要在新建小城鎮(zhèn)和原有城鎮(zhèn)之間，以及農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口時(shí)，認(rèn)真落實(shí)均等化的公共服務(wù)；二是城鎮(zhèn)文化塑造，發(fā)揮文化的凝聚和維持功能。

2.新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，就是為了整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)更加和諧，滿足社會(huì)和公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和生態(tài)的要求，因此新型城鎮(zhèn)化有著十分清晰的功能性訴求。按照結(jié)構(gòu)功能主義理論，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性要求，我們可以得出新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求：資源的合理配置；以人為本，理念更新；多中心治理，管理創(chuàng)新；公共服務(wù)均等化，文化引導(dǎo)（見圖2）。

綜合圖1、圖2，我們可以看出：其一，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的適應(yīng)功能，要求經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)建設(shè)良好。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，關(guān)鍵的問題在于資源的合理配置。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)資源配置，人為地促使大量資源集聚，雖然促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但也造成了較多的問題，如城市的過度發(fā)展，很多城市出現(xiàn)了嚴(yán)重的城市病[8]。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)尊重社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。其二，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的目標(biāo)達(dá)成功能，要求進(jìn)行更加明確的以人為本的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的中心是人，而不是土地和住宅。城鎮(zhèn)化建設(shè)要做到以人為本，就應(yīng)制定更加科學(xué)的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)大城市和中小城鎮(zhèn)的共同發(fā)展，徹底打破舊有的城鎮(zhèn)化觀念，實(shí)現(xiàn)理念更新。其三，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的整合功能，要求實(shí)現(xiàn)多中心合作治理，廣泛采用網(wǎng)絡(luò)化治理等管理創(chuàng)新方式，整合各種社會(huì)力量，共同建設(shè)新城鎮(zhèn)，并進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，使新型城鎮(zhèn)化得到城鄉(xiāng)居民的共同認(rèn)可和支持，以獲取源源不斷的建設(shè)力量。其四，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的模式維持功能，要求實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)更加高效的文化模式托管系統(tǒng)。具體說來，應(yīng)建設(shè)得到城鎮(zhèn)居民認(rèn)可和支持的城鎮(zhèn)文化，從而影響城鎮(zhèn)居民的行為，共同建設(shè)美好的城鎮(zhèn)，同時(shí)要讓所有城鎮(zhèn)居民共享城鎮(zhèn)發(fā)展的巨大成果，實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的均等化配置。

二、新型城鎮(zhèn)化功能性訴求下的政府職能定位

在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中，政府起著全面主導(dǎo)的作用，隨著新型城鎮(zhèn)化的提出，有學(xué)者提出政府職能應(yīng)由全面主導(dǎo)變?yōu)橛行б龑?dǎo)[9]，即對(duì)政府職能進(jìn)行合理優(yōu)化，而優(yōu)化的前提是對(duì)政府職能進(jìn)行清晰定位。新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求可以幫助我們清晰地定位政府的職能，即新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求決定著政府的職能，同時(shí)政府職能的發(fā)揮影響著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的功能性訴求。因此，從新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求入手可以明確政府的職能（見圖3）。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的功能性訴求是資源的合理配置。中共十八屆三中全會(huì)指出，市場(chǎng)應(yīng)在資源配置中起決定性作用，改變了以往對(duì)于市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用的定位[10]，更清楚地厘清了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，便于充分發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，我們應(yīng)正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)行科學(xué)的宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管是政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能所在。只有這樣，才符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，才能更好地推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

以人為本的新型城鎮(zhèn)化，就是要求政府要改變傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化理念，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)大型城市和中小城鎮(zhèn)的共同發(fā)展。不能以追求城鎮(zhèn)化率而犧牲社會(huì)和公眾的利益，不能僅僅為了城鎮(zhèn)化而使農(nóng)民等弱勢(shì)群體進(jìn)入城市，必須積極創(chuàng)造城鎮(zhèn)化的條件，以人為本，進(jìn)行科學(xué)的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全方位的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)。

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求多元參與，政府不能全面包辦，而應(yīng)積極建設(shè)社會(huì)共同體系統(tǒng)，整合各種社會(huì)力量，共同建設(shè)新型城鎮(zhèn)。隨著社會(huì)組織的發(fā)展和成熟，這些組織能夠承擔(dān)起部分城鎮(zhèn)化的任務(wù)，政府應(yīng)對(duì)其加強(qiáng)引導(dǎo)。同時(shí)由于體制和資源限制等原因，政府在某些領(lǐng)域的作為沒有效率和效能，也應(yīng)積極整合和利用社會(huì)組織的力量，共同建設(shè)新型城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化的模式維持，在于基本公共服務(wù)的均等化配置和城鎮(zhèn)文化建設(shè)。在公共服務(wù)的普遍享有和發(fā)展成果共享上，政府也應(yīng)積極作為，協(xié)調(diào)相關(guān)力量，確保公共服務(wù)的均等化配置，讓所有城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。政府需要在城鎮(zhèn)文化建設(shè)中進(jìn)行較多的引導(dǎo)，與社會(huì)組織一起制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和文明公約，塑造符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的特色城鎮(zhèn)文化，影響和規(guī)范城鎮(zhèn)居民的行為。只有這樣，新型城鎮(zhèn)化才會(huì)得到社會(huì)的廣泛支持與參與，從而推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展。

三、當(dāng)前政府職能不能滿足新型城鎮(zhèn)化功能性訴求的狀況

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，一些地方政府存在著職能擴(kuò)展太寬和職能履行不到位，即“越位”和“缺位”的問題[11]。根據(jù)城鎮(zhèn)化功能性訴求要求的政府職能，同時(shí)結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)政府職能不能滿足新型城鎮(zhèn)化功能性訴求的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，有利于有針對(duì)性地提出優(yōu)化政府職能的政策建議。

在資源配置過程中，一些地方政府存在著嚴(yán)重的理念偏差，囿于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的舊思維和政府一家獨(dú)大的錯(cuò)誤心態(tài)，對(duì)于資源配置管得過多、管得過死，沒有實(shí)現(xiàn)政府職能從微觀干預(yù)到宏觀監(jiān)控的轉(zhuǎn)變，不能為市場(chǎng)中的競(jìng)爭者創(chuàng)造公平的競(jìng)爭環(huán)境，在維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)秩序等方面履職不到位，這十分不利于市場(chǎng)作用的發(fā)揮。

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，政府官員過于重視城鎮(zhèn)化率，而忽略了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，沒有做到以人為本，單純地強(qiáng)調(diào)土地城鎮(zhèn)化、住宅城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致城鎮(zhèn)的配套設(shè)施建設(shè)不完善，以至于有些地方出現(xiàn)了產(chǎn)城不統(tǒng)籌等惡果[12]。錯(cuò)誤理念指導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化，超過了社會(huì)正常發(fā)展的承載力，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文化建設(shè)相脫節(jié)，影響了社會(huì)的正常發(fā)展。

一些地方政府對(duì)私人部門和民間組織不信任，甚至害怕社會(huì)力量的壯大。社會(huì)組織力量的被漠視和不合理使用，使社會(huì)共同建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的力量未能實(shí)現(xiàn)有效的整合。此外，新型城鎮(zhèn)化涉及到整個(gè)社會(huì)的各個(gè)方面，政府不能基于單一標(biāo)準(zhǔn)或發(fā)展方向進(jìn)行城鎮(zhèn)化。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化過程中，政府對(duì)于社會(huì)和社會(huì)組織關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的訴求了解太少，這也十分不利于新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。

在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化率測(cè)算中，所計(jì)量的城鎮(zhèn)人口包含了大量在城鎮(zhèn)臨時(shí)生活的人口，這部分人口并沒有真正享受到與城鎮(zhèn)人口同等待遇的公共服務(wù)，出現(xiàn)了半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，這是政府履職不到位的一種表現(xiàn)。據(jù)有關(guān)專家測(cè)算，如果考慮到能否享受均等化公共服務(wù)的因素，即按城鎮(zhèn)戶籍人口統(tǒng)計(jì)，我國的實(shí)際城鎮(zhèn)化率只有35%左右[13]。

四、新型城鎮(zhèn)化功能性訴求下的政府職能優(yōu)化路徑

在對(duì)當(dāng)前政府職能不能滿足新型城鎮(zhèn)化功能性訴求狀況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化功能性訴求的要求，筆者提出以下政府職能優(yōu)化路徑。

1.經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)建設(shè)中的政府職能優(yōu)化

第一，政府對(duì)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，實(shí)行有效監(jiān)管。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀之處，政府應(yīng)主動(dòng)退出，只進(jìn)行宏觀調(diào)控。凡是市場(chǎng)能自主解決和優(yōu)化的，應(yīng)大膽地交給市場(chǎng)去做；凡是社會(huì)組織能夠協(xié)商完成的，應(yīng)交給社會(huì)組織自主協(xié)商決定。但是，對(duì)于涉及公共利益或者存在極大外部性的經(jīng)濟(jì)行為，政府應(yīng)加強(qiáng)有效監(jiān)管，確保公共利益和公眾個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)、確保城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

第二，政府應(yīng)尊重市場(chǎng)規(guī)律，保障市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中切實(shí)起到?jīng)Q定性作用。應(yīng)通過市場(chǎng)作用的發(fā)揮，進(jìn)一步激活城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，創(chuàng)造公平競(jìng)爭的市場(chǎng)環(huán)境，支持市場(chǎng)主體的發(fā)展；應(yīng)處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，同時(shí)利用好“無形的手”和“有形的手”，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的繁榮，只有這樣才能保證新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

2.政治系統(tǒng)建設(shè)中的政府職能優(yōu)化

第一，政府應(yīng)明確新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵所在。新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，因此應(yīng)統(tǒng)籌產(chǎn)城發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化發(fā)展到一定程度的自然結(jié)果，絕不能拔苗助長。政府應(yīng)使新型城鎮(zhèn)化后，城鎮(zhèn)居民的基本權(quán)益能得到有效保障，工作上能有業(yè)可從，生活上有足夠的配套生活設(shè)施、足夠的均等化公共服務(wù)。新型城鎮(zhèn)化絕不是簡單的土地城鎮(zhèn)化，也不是簡單的住宅城鎮(zhèn)化，更不是對(duì)于城鎮(zhèn)化率的片面追逐，政府必須樹立符合科學(xué)發(fā)展觀要求的新型城鎮(zhèn)化理念。

第二，政府對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)應(yīng)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化包含產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活和諧和生態(tài)保護(hù)良好等各方面的內(nèi)容，必須進(jìn)行全面的規(guī)劃設(shè)計(jì)。要堅(jiān)決避免“有城無市、有城無業(yè)、有城無人”“農(nóng)民被城市化”和“造城運(yùn)動(dòng)”等偽城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的出現(xiàn)，努力實(shí)現(xiàn)全方位的新型城鎮(zhèn)化。

3.社會(huì)共同體系統(tǒng)建設(shè)中的政府職能優(yōu)化

第一，政府應(yīng)采用網(wǎng)絡(luò)化治理等新型社會(huì)管理方式。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，有關(guān)城鎮(zhèn)發(fā)展的相關(guān)政策都應(yīng)積極征詢社會(huì)公眾的意見，并吸收較多的社會(huì)組織參與政策制定。使用網(wǎng)絡(luò)治理等新型管理方式時(shí)，政府要努力與各種社會(huì)組織建立信任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和整合機(jī)制，從而凝聚社會(huì)組織的力量，共同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

第二，政府應(yīng)明確在社會(huì)共同體系統(tǒng)建設(shè)中的有限引導(dǎo)作用。社會(huì)共同體系統(tǒng)的建設(shè)，就是要整合各社會(huì)組織的力量，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。為此，政府一方面要注意發(fā)揮自身引導(dǎo)作用，激活社會(huì)組織的活力和積極性；另一方面要拋棄“全面主導(dǎo)”（實(shí)為包辦）的陳舊理念，學(xué)會(huì)正確引導(dǎo)社會(huì)組織的行為，確保這些組織的力量和行為能推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

4.文化模式托管系統(tǒng)建設(shè)中的政府職能優(yōu)化

第一，政府應(yīng)積極推進(jìn)城鎮(zhèn)居民享受的公共服務(wù)均等化。在城市居住的大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，由于戶籍制度等體制性因素所限，無法享受與城鎮(zhèn)原居民同等的公共服務(wù)，在市民化和城鎮(zhèn)化過程中陷入了迷茫，這個(gè)問題如不解決，真正意義上的新型城鎮(zhèn)化便不可能實(shí)現(xiàn)。在推進(jìn)公共服務(wù)均等化上，政府職能嚴(yán)重缺位的現(xiàn)象必須盡快扭轉(zhuǎn)，這事關(guān)新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

第二，政府應(yīng)主導(dǎo)城鎮(zhèn)文化建設(shè)。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離開農(nóng)村后，其原有的鄉(xiāng)規(guī)民約可能會(huì)與城鎮(zhèn)文化出現(xiàn)沖突，城鎮(zhèn)原居民和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口需要進(jìn)行長期的文化調(diào)適，以形成共同遵行的新型城鎮(zhèn)文化。在這方面，需要政府的積極引導(dǎo)，以有效維持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

綜上，利用結(jié)構(gòu)功能主義理論對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行全面分析，可以把握新型城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性要求，由結(jié)構(gòu)決定功能可以推出新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求。而政府的職能正是為了滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的各種要求，因此從新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求中可以得出政府職能的定位，分析政府現(xiàn)有職能發(fā)揮作用的不到位，從而明確政府職能的優(yōu)化路徑。希望這一思路能對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及其理論豐富有所幫助。

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