發達國家和地區防止公職人員利益沖突的行政倫理核心價值體系探析

張勝利　劉建秀

[摘要]公職人員因其公職身份所代表或維護的公共利益與其個人利益之間可能發生的沖突在本質上是一個倫理問題，公職人員的道德水平和倫理觀念對有效防止這種利益沖突有著重要的價值和意義。發達國家和地區通過對行政倫理進行立法來建構防止公職人員利益沖突的倫理體系，其主要由核心信念、基本操守，以及保證這些信念和操守得以認真貫徹的預防、教育與懲處體系等組成。當前我國公職人員利益沖突多發、頻發已成為社會轉型期的一大特點，并成為誘發腐敗、影響公職人員及公共部門廉潔守正形象的重要原因。在我國腐敗現象逐漸呈現“結構化”“民俗化”趨勢的大背景下，借鑒發達國家和地區在防止公職人員利益沖突方面的成功經驗，構建基于倫理法制的、多種措施密切配合并同步推進的制度體系，是防止我國公職人員利益沖突的有效路徑。

[關鍵詞]利益沖突；行政倫理；倫理立法

[中圖分類號]D6 [文獻標志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.04.004

公職人員因其公職身份所代表或維護的公共利益與其個人利益之間可能發生的沖突是一個倫理問題。當公職人員面臨這種利益沖突時如何做出選擇，是把個人利益放在優先考慮的地位還是把公共利益放在首位，除了受相應法律的強制性約束外，個人的道德水平和倫理觀念更為深刻地影響著公職人員的選擇。當前，國際社會通行的做法是對公職人員的倫理進行立法，如美國的《政府倫理法》、英國的《文官行為準則》、加拿大的《公共服務價值與倫理法》等。隨著國際社會對腐敗問題的普遍關注及對合作治理腐敗問題的日益重視，“基于政府透明治理與公職人員能否恪守倫理準則，完成公民的公共信托，不僅是各國政府內部的治理議題，更是民主國家最重要的基礎與全球化的重要議題”[1]。當各級政府想提供給公民在經濟與社會生活上有一個可信任的和有效的架構時，誠實正直已成為該架構的根本要件之一。倡導建立誠實正直的機制和體系，也越來越被視為良善治理的根本要素[2]（P1）。而誠實正直是倫理法制架構的主要內容。

倫理立法可以為公職人員提供一般性限制，“這種限制是對政治共同體道德最低標準的規范性陳述”，“對違法亂紀行為實施罰款、監禁和行政處罰都是確立人民主權并使人民的意志得以實現的方法”[3]。通過倫理制度化為公職人員確立一整套核心價值和倫理行為規范，可以使公職人員明白哪些行為是道德的，哪些行為是社會所期待的，哪些行為是與社會期待相違背的。“一個行政人員應當知道什么是道德的，以便合乎倫理地行事，最容易的方法是制訂行為的標準”，“也就是說，準則的制訂旨在反映理想官員的形象”[4]。世界經濟合作與發展組織（OECD）國家之所以在防止公職人員利益沖突方面能取得驕人的成績，與其對公務倫理法則的深刻認知和高度重視有著密切的關系。OECD在給成員國的《公共服務的管理原則》建議書中指出，“為推進公共服務的道德行為，成員國需要采取行動，應該給公職人員提供明確的道德規范和指南，確保體制和制度的良好運行”[2]（P67），認為“通過相關倫理法制的建制，指明公共服務應有的核心價值，以規范公職人員的行為，不僅是OECD各國達成善治、提升公共信任的普遍途徑，更是唯一被強調與證明有效的不二法門”[2]。我國港澳臺地區為了有效防止公職人員利益沖突、建設廉潔政府，也非常重視對公職人員道德操守的培養，通過一系列法律、法規建立了公職人員的道德標準和倫理體系，各自形成了防止公職人員利益沖突的倫理系統，其中香港的廉政倫理及廉政機制令人矚目。

由于任何一個國家對公職人員倫理的追求都不可能脫離本國的政治制度、經濟發展水平、政治文明程度、歷史文化傳統，其倫理法制化的內容具有明顯的本土性，因此發達國家和地區的法制倫理其內容有著較大的差別。但從結構上來看，發達國家和地區公職人員倫理制度主要是由核心信念、基本操守，以及保證這些信念和操守得以認真貫徹的預防、教育與懲處體系等組成。本文擬在考察發達國家和地區防止公職人員利益沖突的行政倫理核心價值的基礎上，提出借鑒發達國家和地區防止公職人員利益沖突經驗的建議，以期為防止我國公職人員利益沖突提供“他山之石”。

一、發達國家和地區防止公職人員利益沖突的行政倫理核心價值

發達國家和地區為了有效防止公職人員利益沖突，通過不同的政策、法律規范建立了一整套的行政倫理核心價值，通過這些核心價值的引導，使公職人員在面臨利益沖突時主動做出有利于公共利益的選擇。由于不同國家和地區在政治制度、民主程度、歷史文化傳統、國（區）情等方面存有較大差異，因此不同國家和地區對公職人員核心價值的要求也不盡相同、各有側重，但是有些核心價值，如公平、公正、廉潔等，還是得到了不同國家和地區基本一致的認同。比如OECD各成員國的倫理法規及相應的法律條文對以下核心價值取得了基本一致的認同，即不偏不倚、合法、廉正、透明、效率、平等、責任、正義等。

我國香港特別行政區通過《公務員守則》《接受利益（行政長官許可公告）》《防止賄賂條例》《公務員管理命令》《問責制主要官員守則》等法律規章，為香港公務員確立了明確系統且行之有效的倫理規范。香港公務員品行總則指出：“公務員必須時刻奉公守法、嚴格遵守政府規例。他們必須盡忠職守，履行職務時悉力以赴，時刻以政府的利益為依歸。無論是對待市民大眾還是對待同事，都必須誠實公正，以負責、公平的態度履行職務；不得以權謀私，也不應令自己處于本身利益與公職有沖突或使人有理由懷疑本身利益與公職存在沖突的情境中；不得有任何令人懷疑公務員是否公正，或令政府聲譽受損的活動或行為。” 為建成一支高效、專業、廉潔、信實、公正、中立的公務員隊伍，香港特別行政區政府要求公務員必須遵守下列同等重要的基本信念：（1）堅守法治；（2）誠實可信，廉潔守正；（3）行事客觀，不偏不倚；（4）政治中立；（5）對所作決定和行動負責；（6）盡忠職守，專業勤奮。

20世紀末，我國臺灣地區為了推動廉潔政府的建設，開始大規模地實施行政革新方案。1993年，臺灣提出行政革新方案，希望通過此舉建設以廉潔為重點，兼顧效能、便民的廉能政府。1996年，臺灣行政領導人李登輝提出“心靈改革運動”，強調要轉換文官思維與心智模式，以提升競爭力。2001年6月7日，臺灣“行政院”發布《建立行政核心價值體系推動方案》，2002年3月21日制定《建立行政核心價值體系推動方案參考作法》，開始推進臺灣行政價值體系建設。本次行政價值體系建設提出了5個核心價值目標，即建立公務人員對“國家”的忠誠感、對社會的關懷情、對政府的向心力、對民眾的服務心、對公務的責任感。在以上核心價值目標的基礎上，臺灣“行政院”人事局于2004年2月25日又新增了“創新”“進取”“專業”三個核心價值理念。

我國澳門特別行政區把堅守法治、廉潔奉公、以人為本、忠誠盡責、摒棄官僚、講求效率、務實進取、與時并進作為公職人員的核心價值理念。

在防止公職人員利益沖突的過程中為了增強上述抽象的倫理標準對具體行為的適用性，使公職人員的具體行為有明確參照，發達國家和地區在核心價值的基礎上又制定了公職人員的行為規范，以此指導公職人員的具體行為。同時，在設計防止公職人員利益沖突制度時，始終把這些核心理念貫穿其中。如我國香港地區為了使比較抽象的基本信念能夠貫穿于公務員的日常行為中，在核心價值基礎上又制定了公務員的操守準則——“堅守法治、誠實可信、廉潔守正、行事客觀、盡忠職守、專業勤奮、政治中立、對所作的決定和行動負責、不偏不倚”，并對每一條操守準則都進行了詳細、明確、可操作性強的闡釋。例如，堅守法治要求公務員必須維護法治和司法公正，在行使其行政權力時必須遵循《香港特別行政區基本法》和香港法律；必須在其職權范圍內或酌情權限內作出決定，不能超越其所獲授的權力范圍；必須依循適當程序辦事，在執行公務時發現任何懷疑舞弊行為須從速向廉政公署舉報。誠實可信則要求公務員必須據實闡述事情和相關事宜，如有錯誤須盡快更正，公務員只可把公共資源用于有關資源所核準的用途。

澳門地區規定，公務員在踐行上述核心價值的同時，還有義務遵守無私、熱心、守時、忠誠、保密、有禮、勤謹、服從的行為規范。

二、發達國家和地區行政倫理核心價值的推進和保障措施

行政倫理核心價值對公職人員有著重要的指導作用，但如何才能把這些核心價值內化于公職人員的行為、使得公職人員在日常行為中可以清楚地認識到自己是否處于利益沖突的情境？怎樣使公職人員明白當處于利益沖突的情境時該如何應對？當面臨個人利益與公共利益沖突時應該做出什么樣的選擇？如何避免利益沖突情境的出現？利益沖突的具體樣態是什么？如何保證公職人員在明知自己處于利益沖突的情境而又故意做出不利于公共利益的選擇行為時得到應有的懲罰呢？為了達到上述目標，發達國家和地區采取了預防、教育培訓和制裁等一系列行政倫理核心價值的推進和保障措施。

1.預防

采取有效的預防措施是避免利益沖突的重要途徑。很多公務員陷入利益沖突情境的原因是政策模糊不清、指引不到位和程序不周全，使得公務員在公務活動中無所依從。為了有效預防公職人員利益沖突的發生，發達國家和地區采取了一系列行之有效的預防性措施。在這方面最具代表性的是我國香港地區。香港特別行政區政府的做法是制定清晰的政策，提供詳細而又科學可行的指引，設定嚴謹而又周全的程序，讓所有公務員有所依循，并在各部門間形成適當的制衡機制。具體采取了以下措施。

第一，提供適用于全體公務員的指引。香港公務員事務局聯合廉政公署及相關部門在全港范圍內發布了適合于全體公務員的品行指引，并時常對這些指引進行檢討和更新，以確保其清晰明確、符合時宜。這些指引的內容涵蓋了利益沖突、申報私人投資和公務員以公職或私人身分接受利益、款待及贊助訪問等。

第二，實施誠信管理及推進計劃。香港公務員事務局聯合廉政公署常年致力于公務員的誠信教育，提高公務員的誠信意識。例如，2004年實施了公務員廉潔操守深化計劃，由公務員事務局和廉政公署首長級人員組成外展隊，造訪了總下轄員工 124 000 名的34個局/部門，就誠信問題交換意見。2005年，合辦了以“誠信為本，卓越管治”為主題的領導論壇，讓公營和私營機構的領導共同探討誠信問題所面臨的挑戰，彼此分享誠信領導方面的經驗。2006年，公務員事務局與廉政公署聯合實施了誠信領導計劃，據此計劃各局/部門分設了誠信事務主任和助理誠信事務主任，分別由各局/部門委派轄下一名高層首長級人員和部門主任秘書擔任，前者主要負責推廣各項有關誠信風氣的活動，制定符合本機關需要和工作目標的相關策略與工作計劃，定期報告其在誠信管理方面的工作進展；后者主要輔助前者工作。公務員事務局在誠信領導計劃下定期舉辦不同主題的工作坊，如誠信、紀律、操守等，以支持誠信事務主任的工作，同時給予其工作上的意見和建議。

第三，提供網上資源和經驗共享。香港公務員事務局與廉政公署聯合推出了網上“公務員誠信管理資源中心”，這是一個一站式的電子資源服務中心，可供所有公務員使用。該中心匯集了適用于全體公務員的最新操守規則、有關誠信的刊物、操守指引、操守樣本和一些常見的問題與答案，并且集中提供了包括行為失當、接受款待、偽造欺詐等公務員不當行為及刑事案例，供所有公務員瀏覽。

第四，發行刊物。香港公務員事務局經常出版如《公務員良好行為指南》《公務員防貪要訣》《誠信事務主任手冊》等手冊、小冊子，并免費發放給公務員，以推動公務員誠信建設。

第五，嚴格有關欠債員工的管理。香港政府非常重視公務員的債務問題，他們認為公務員欠債是導致公務員利益沖突、貪污受賄的重要誘因，因此，對公務員的債務問題管理非常嚴格。通過對欠債人員的跟進調查，為處于財政困難的公務員提供各種福利服務、推行家庭生活教育活動、健康生活方式計劃等，幫助公務員有效理財，避免其陷入債務困境之中。

2.教育培訓

讓公職人員對行政倫理核心價值充分了解、認知和贊同，是把這些核心價值內化為公務員行為、有效防止利益沖突的前提條件。為此，發達國家和地區主要采取了對公務員進行相應的教育培訓的方式。例如OECD國家就認識到，要讓行政倫理核心價值內化為公職人員的行為，就“特別需要政府幫助公職人員理解所期望的行為規范并培養起他們解決倫理困境的技能”[2]（P32）。因此，OECD成員國采取多種形式對公職人員進行教育培訓，內容包括“遵從性教育”和“完善性教育”。“遵從性教育”主要以相關的法律法規為內容、以公職人員對相關法律法規的認知為目的；“完善性教育”主要以倫理價值、倫理準則、倫理思維為內容、以形塑和完善公職人員的行政倫理人格為目的。同時，為了保證教育和培訓工作能落實到位，OECD一些成員國還針對公職人員的培訓事宜進行了立法，以強制的方式保證教育培訓工作的有效開展，如美國有《政府雇員培訓法》《政府間人員法》《雇員綜合培訓法》，法國有《繼續教育法》《公職人員地位法》等。我國香港地區則通過廉政公署和公務員培訓處定期開設防貪課程，通過舉辦以防貪為主題的講座、推行以誠信操守和避免利益沖突的間接會等形式，使公務員時刻警覺，以維持高度的誠信意識。另外，香港公務員事務局聯合廉政公署還通過多種途徑和方式不斷地向各級公務員推廣良好品行，提供入職指導和培訓，舉辦研討會，發布指引和規則，促使公務員了解自身應持有的操守準則并嚴格遵從。

我國臺灣地區則在全島范圍內對公務員開展公民倫理、領導倫理、管理倫理、服務倫理的教育培訓，同時通過鼓勵公務人員參與志愿服務，建立合理化、人性化工作關系，加強和推進公務員對核心價值理念的認知與踐行。通過培養研究發展能力、建立參與建議及決策機制、成立工作改進小組的途徑，推動“創新”的落實；通過落實績效管理制度、建立團隊意識、深化顧客導向之公共服務的途徑，推進“進取”的價值理念；通過強化知識管理、形塑學習型組織、推動標竿學習的途徑，推進“專業”的價值理念。

3.制裁

為了保證公職人員的違法、濫用職權或違反誠信的行為得到有效校正，發達國家和地區對背離公職人員行政倫理核心價值的行為采取了嚴厲的制裁措施。如我國香港地區為了保證公務員的廉潔守正，根據《公務人員（管理）命令》《公務人員（紀律）規例》《反貪污賄賂條例》等法律文件建構了針對公務員的嚴厲的制裁機制。根據公務員行為不當的嚴重程度分別采取進入正式與非正式的嚴訓程序。當公務員有輕微行為不當時，部門首長可向有關人員發出警告，無需進入正式的嚴訓程序；當公務員屢次有輕微不當行為或嚴重不當行為或觸犯刑事法律時，則會采取進入正式的嚴訓程序。正式的嚴訓程序既規定了針對行為不當公務員的嚴厲的懲處措施，又規定了嚴謹的程序，所附多項保障措施可保證被控人員受到公平聆訊。對啟動正式程序個案的處分包括譴責、嚴厲譴責、罰款、降級、迫令退休及革職。

三、結語

公職人員行政倫理核心價值雖不對特定的利益沖突提供針對性的具體規定，但為防止公職人員利益沖突提供了價值指導和倫理準則，是防止公職人員利益沖突的統合性制度和思想靈魂。行政倫理核心價值貫穿于防止公職人員利益沖突制度的始終，為防止利益沖突制度提供了目標指向。因此，它是防止利益沖突制度體系的核心和靈魂，更具有根本性。

公職人員利益沖突的防治是一個系統工程，需要多種措施密切配合、配套實施，而防止公職人員利益沖突的倫理體系無疑是這些措施的內核和靈魂。以倫理法規為中軸、在其他法規制度的密切配合之下，構建嚴密的制度體系，是發達國家和地區防止公職人員利益沖突的成功經驗。當前，我國公職人員利益沖突多發且頻發，已經成為誘發腐敗、影響公職人員及公共部門廉潔守正形象的重要原因。在我國腐敗現象逐漸呈現“結構化”“民俗化”趨勢的大背景下，借鑒發達國家和地區在防止公職人員利益沖突方面的成功經驗，構建基于倫理法制、多種措施密切配合同步推進的制度體系，是防止我國公職人員利益沖突的有效路徑。

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