簡析公共政策制定過程

鮮琳玲

【摘要】現(xiàn)代政府治理能力的強弱很大程度上取決于政策制定與執(zhí)行能力的高低，公共政策制定不僅需要注重政策具體涉及到的技術(shù)、效率，更要面臨公共價值選擇中的行政倫理關(guān)注。行政倫理視角下的公共政策行為是一種規(guī)范的、有價值的活動，這種倫理的指導(dǎo)作用貫穿于整個過程中。

【關(guān)鍵詞】公共政策制定；行政倫理；價值導(dǎo)向

公共政策在制定過程中面臨著許多未知的困境，信息的有效性及時效性、措施能否不打折扣的施行都是很現(xiàn)實的問題，而政府在決策的時候，往往存在一些道德上的困境以及由于外部干擾或垂直領(lǐng)導(dǎo)階層的內(nèi)部壓力，從而導(dǎo)致決策出來的政策未必都具有可行性，筆者試圖通過本文來探索公共政策制定過程中所面臨的道德困境，從行政倫理理論的角度來闡釋決策過程所存在的問題，從而提出相應(yīng)的針對策略。

一、行政倫理對公共政策制定的影響途徑

所謂行政倫理，一般是指行政人員在行政管理活動中的行為規(guī)范的總和，它是維持行政管理活動相關(guān)各方之間和正當(dāng)關(guān)系的原則和規(guī)范。從理論上來說，倫理問題涉及的是諸如善、正確和應(yīng)該這樣的概念。

行政倫理側(cè)重于對公共行政人員職業(yè)道德的研究，包括公共行政人員職業(yè)道德生成和變化的前提與基礎(chǔ)。它是以倫理精神為主導(dǎo)和以權(quán)力、法律為支持力量的一種新型倫理關(guān)系○1；是規(guī)范公共管理主體的行為，以保證公共事業(yè)的公正性，合理有效地實現(xiàn)公益事業(yè)目標(biāo)的價值準(zhǔn)則體系②。

行政倫理影響公共利益分配的均衡機制。行政價值向關(guān)于正義、公平、公益的追求要滲透到公共行政行為的每一個領(lǐng)域，包括公共政策領(lǐng)域以及公共政策制定行為。行政倫理要求政策制定者對于各個社會利益團體或者利益階層要進(jìn)行合理的度量和考慮，在不違背社會正義與公平的前提下探索能夠增進(jìn)某一階層或者全部社會利益的政策決策或方案，這不僅維護(hù)和體現(xiàn)了社會公平，也與公共行政追求的工具性價值和目的性價值的目標(biāo)相一致。

二、行政倫理對公共政策制定過程的作用機制

1、行政倫理對公共政策制定過程的作用：

（1）政策問題進(jìn)入政策議程過程

行政倫理對公共政策制定過程的影響首先通過政策問題能否進(jìn)入、如何進(jìn)入以及能否及時進(jìn)入政策議程來產(chǎn)生作用，其突出表現(xiàn)為政策問題的及時性與時效性。同時，公共問題從界定為政策問題到進(jìn) 入政策議程還需要具備相應(yīng)條件和抓住適當(dāng)時機。

（2）政策目標(biāo)的確定

政策目標(biāo)的確立也是利益價值導(dǎo)向確定的過程。首先，政策制定者要分清楚政策目標(biāo)實現(xiàn)的是近期還是長遠(yuǎn)利益；其次，分析政策目標(biāo)是否帶來綜合效益，并最終選擇綜合效益較好的目標(biāo)；最后，在公共政策目標(biāo)確定過程中，公民精神的高低、公民參與公共問題討論的程度以及由此表現(xiàn)出的倫理精神與價值取向，都會作用于公共政策制定體系，成為推動解決目標(biāo)、制定合理政策的動力。

（3）方案的設(shè)計與評估

政策方案設(shè)計是政策方案選擇的基礎(chǔ)，在方案設(shè)計中采納多重角度的建議是政策綜視化的理念要求，但在具體操作中方案要多元到何種程度、政策主體依據(jù)何種原則采納哪些建議都涉及到了價值判斷。在政策方案的提議和設(shè)計中，主流的行政倫理觀在諸多具體細(xì)微方面都發(fā)揮著十分重要的作用。

（4）方案的選擇

在一個設(shè)計良好的政策方案選擇制度中，權(quán)利的表達(dá)應(yīng)該是自由平等的，管理的形式應(yīng)該是民主公開的，倫理要求應(yīng)該是自主信任的，價值取向應(yīng)該是公平公正的。

2、行政倫理對公共政策制定過程的指導(dǎo)原則：

（1）公平、公正、公益原則。這是公共政策制定的最基本的要求

羅爾斯在《正義論》中明確指出過，制度倫理是研究社會制定的正義問題。一個道德的、文明的社會必須以實現(xiàn)最大限度的公平和正義的制度安排為存在與發(fā)展的前提。

（2）公共利益至上原則

公共利益指在一個組織中占大多數(shù)的人的價值取向和價值選擇，是組織在做出重大決策時要考慮的重要因素。在公共政策的制定過程中，政策的目標(biāo)設(shè)立、方案選擇都要以大部分人的利益為轉(zhuǎn)移，因此在具體操作中就應(yīng)該處理好長遠(yuǎn)利益與眼前利益、直接利益與間接利益、形式利益與內(nèi)容利益的關(guān)系，并且綜合考慮收益與代價的關(guān)系，追求利益的綜合化。

（3）可持續(xù)發(fā)展原則

從可持續(xù)發(fā)展的立場來約束公共政策制定的過程，一方面要在公共政策問題的提出和確認(rèn)、方案的設(shè)計和分析上綜合考慮當(dāng)前利益與將來利益、社會效益與生態(tài)效益、人文與自然、社會與經(jīng)濟的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧當(dāng)代社會公平與代際公平、人類與自然的公平；另一方面在政策決策和調(diào)試中也要用可持續(xù)發(fā)展的眼光處理問題。

（4）公平與效率相結(jié)合原則

公共政策是對公共利益的權(quán)威性分配，旨在追求增進(jìn)公共利益、公平地分配公共利益。但當(dāng)前社會還在以效率優(yōu)先為主導(dǎo)，不可避免與社會公正原則的沖突。效率優(yōu)先是市場經(jīng)濟的根本要求，社會公正則是倫理價值的要求。

三、從公共政策制定過程的改進(jìn)展望公共政策的未來模式

從分層次和體系化的角度考量，可以對公共行政價值進(jìn)行目標(biāo)的整合，從而架構(gòu)一個關(guān)于公共行政價值的體系框架③。追求政策環(huán)境的公平性。從制度的視角分析，追求政策環(huán)境的公平是首當(dāng)其沖的。與此同時，經(jīng)濟體制、分配制度、戶籍制度、社會改革和社會保障等方面政策所體現(xiàn)出的公平來源于制度公平，可以使社會弱勢群體的利益得到有效的保障和保護(hù)，但是只從制度方面控制政策是不夠的，還要其他輔助控制系統(tǒng)，共同推進(jìn)社會多元化的沖突自控與調(diào)節(jié)。

關(guān)注政策內(nèi)容的合理性。道德性也是公共政策的一個基本特征，在價值理性或目的理性方面與工具理性在性質(zhì)上有根本的區(qū)分。從價值理性的角度分析，政策內(nèi)容是公共政策制定過程關(guān)注的焦點。其實質(zhì)是從道德的角度尋找政策的公平和正義，從多方面共同實現(xiàn)公共政策倫理的意義和作用。

注重政策主體的倫理觀。政策分析過程中要求決策者具備倫理自主性，需要通過政策分析者有意識地培養(yǎng)自己的內(nèi)部控制資源。從角色道德分析，政策主體的倫理觀念影響著政策制定的結(jié)果。而政策分析者的職業(yè)道德存在一定的困境，這種困境在于個體自身精神氣質(zhì)及其養(yǎng)成的途徑?！爱?dāng)行政人員在處理具體倫理困境中或大或小地界定自己責(zé)任的界限和內(nèi)容時，他們使自己具有‘倫理身份，這種倫理身份認(rèn)同形成了他們的道德品性 ”④。

四、結(jié)語

公共政策主體的倫理素質(zhì)建設(shè)直接關(guān)系著民眾對公共政策的認(rèn)同度，也是政府行政改革過程中十分重要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。依照當(dāng)前的現(xiàn)狀和發(fā)展形勢，在未來的行政倫理建設(shè)中務(wù)必要形成一套完備的行政倫理規(guī)范，既能促使行政人員的自我定位，又能體現(xiàn)其價值追求，還要盡可能符合時代精神，具備一定的指導(dǎo)意義，最終形成較高的公共素養(yǎng)和行政倫理素質(zhì)。

參考文獻(xiàn)：

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