開發區土地集約利用評價指標體系研究

楊小慶，朱小林，周作江，王　植

（湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南長沙 410081）

開發區土地集約利用評價指標體系研究

楊小慶，朱小林，周作江，王植

（湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南長沙 410081）

基于對土地集約利用內涵的分析，對三輪開發區土地集約利用評價規程中的指標體系進行了對比研究，分析了三輪指標體系變化的合理性，指出了現行指標體系的局限性，在此基礎上提出新的指標體系。以炎陵工業集中區為例進行實證分析，對新的指標體系進行定量驗證，結果表明運用新的指標體系得到的評價結果更加客觀有效。

開發區；土地集約利用；土地集約利用評價；指標體系

開發區作為區域經濟的增長中心，所發揮的集聚效應、示范效應、輻射效應使之成為各個地區發展的重點區域。但是，在開發區土地開發利用過程中，重視擴張忽略挖潛、重視規模忽略效率等問題不斷出現［1］。為了改變這一狀況，國土資源部以［2008］145號文件通知開展開發區土地集約利用評價工作，其目的就是促使開發區土地利用方式從外延擴張向效率挖潛方向轉變，以解決開發區建設過程中的土地需求與耕地保護之間的矛盾。

目前，關于土地集約利用評價的研究多集中在土地集約利用評價方法創新、指標選取、評價指標權重和理想值確定等方面，關于指標體系的研究，最多的是基于國家規程評價指標體系進行調整［2-3］。本文基于對四輪國家規程評價指標體系的比較分析以及對土地集約利用利用內涵的理解，對現行指標體系進行了完善。

1　三輪指標體系分析

1.1指標體系不斷簡化

2010版《開發區土地集約利用評價規程》中的評價指標［4］由2008版《開發區土地集約利用評價規程》［5］的16個減少為15個，刪除了“土地開發率”。2012年土地集約利用評價采用2010年《開發區土地集約利用評價規程》。2014版《開發區土地集約利用評價規程》中的評價指標［6］由2010版《開發區土地集約利用評價規程》的15個減少為10個，刪除了“到期項目用地處置率”、“土地有償使用實現率”、“土地招拍掛實現率”（表1）。

1.2內涵合理化

將“工業建筑密度”更新為“工業建筑系數”，主要是反映開發區工礦倉儲用地的平面利用狀況。開發區工礦倉儲用地以加工、物流倉儲為主，露天堆場用地面積較大，建筑物占地面積較少，因此建筑系數比建筑密度更能體現土地的利用強度。

1.3數據統計口徑一致

“工業用地固定資產投入強度”定義為已建成城鎮建設用地范圍內的工業（物流）企業累計固定資產投資總額與工礦倉儲用地面積之比［7］，因為已建成與在建的工礦倉儲用地均會產生投入，這樣確保了工礦企業固定資產投資額與已建成工礦倉儲用地面積數據統計口徑的一致性。

表1　開發區土地集約利用評價指標體系比較情況

2　現行評價指標體系存在的問題

現行最新規程為《開發區土地集約利用規程》（2014年試行），該規程中評價指標體系包括3個目標、6個子目標、10個指標，與2008年和2010年規程中的指標相比，更加簡單，且層次清晰，但是也存在一些問題。

2.1存在重復性指標

“土地供應率”和“土地建成率”主要反映開發區土地的開發進度安排和開發年限，對土地集約利用評價的影響存在交叉部分，會導致指標之間存在多重共線性，使評價結果失真，且這兩項指標在反映土地集約利用評價的內涵上有限。

2.2指標缺乏針對性

開發區可以劃分為經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、出口加工區、邊境經濟合作區、省級開發區等幾類。不同類型的開發區具有不同的特點，開發區土地集約利用評價應當考慮設置針對不同類型的可選指標，使評價結果更真實有效。此外，現行指標體系雖然設定了工業主導型和產城融合型兩類不同的指標體系，但是隨著開發區的不斷發展，逐漸出現以高新技術、出口加工、物流服務業等為主的開發區，而現行的指標體系不能真實的反映這類開發區的土地集約程度。

2.3指標不夠全面

現行指標體系對于反映投入—產出的指標的設置不夠全面。當前企業越來越重視在技術創新、人力資源等無形資產方面的投入，采用地均固定資產投入反映開發區投入水平不夠全面。此外，現行指標體系側重于對經濟效益的測度，忽略了測度社會效益和生態效應方面等綜合產出效益指標設置。

2.4未反映動態變化

現行指標體系只反映了評價時點內開發區土地集約利用的靜態水平，缺乏反映開發區土地集約利用隨時間變化的動態特征的指標。

2.5缺少與區域經濟發展水平相匹配的指標

區域經濟發展水平是影響開發區土地集約利用的重要因素，開發區投入產出效益與區域經濟發展水平有一定的聯系，現行指標體系缺少針對區域經濟影響因素的指標設置。

3　完善評價指標體系的建議

參考現有相關研究成果以及自身參與評價過程中的實踐經驗，對現行指標體系提出修改完善建議，旨在使評價結果更加能夠真實反映開發區土地集約利用水平，修改后的指標體系詳見表2。

3.1刪除土地建成率，增加工業用地實現率

刪除土地建成率是因為“土地供應率”與“土地建成率”之間存在共線性，而“土地開發率”更加能夠反映開發區的土地開發利用程度，去掉“土地建成率”這項指標能使評價結果更加真實。增加“工業用地實現率”主要是為了反映開發區開發與規劃的協調程度，規劃與實施的一致性可保障開發區的有序發展，因此，在評價指標體系中加入“工業用地實現率”這一指標。

3.2針對不同類型開發區設置可選指標

高新技術產業開發區的高新技術產業比重較大，針對高新技術開發區設定“高新技術產業用地率”、“高新技術產業產出強度”兩項可選指標；保稅區與邊境經濟合作區這兩類開發區經濟活動都是以進出口工業產品為主，針對這兩類開發區設置“進出口凈值”這一指標；出口加工區以出口工業產品為主要經濟活動，針對這類開發區設置“工業出口額”這一指標來反映此類開發區的投入產出效益。設置可選指標主要是為了對不同類型的開發區針對性評價，使評價結果更有效。

3.3增加可持續能力評價指標

可持續發展理論是指導開發區土地集約利用評價的一個重要理論，開發區土地的可持續發展能力的提升要達到經濟效益、社會效益、生態效益三方面的綜合效益最優。

土地集約利用評價工作是以土地為載體的社會經濟活動評價，評價指標體系必須包含對社會效益的評價。建議將“工業用地地均稅收”這項指標調整用以衡量社會效益，經濟產出效益仍然使用2010年《規程》中“地均總收入”這一指標，增加“地均從業人員”指標反映開發區發展所產生社會效益。

為實現開發區的可持續、科學發展，開發區土地集約利用須以改善、至少不破壞生態環境為前提，以此來保證開發區發展的可持續性以及科學性，因此土地集約利用評價指標體系應該增加生態環境與可持續發展相關指標。如“工業廢水排放達標率”、“地均碳排放”、“人均公共綠地面積”三項指標來評價生態效益；針對可持續發展能力評價增加“建設用地擴張系數”、“土地持續供應能力”兩項指標。

3.4增加地價指數指標

“土地閑置率”不能全面反映開發區的土地利用監管績效，因為，在實施工業用地招拍掛前，一些具有明顯比較優勢的企業存在較大的選擇余地，并不一定通過招拍掛取得土地使用權。增加地價指數指標可以反映工業用地實施招拍掛之前開發區土地供應的市場化程度，同時在一定程度上可以反映政府及開發區監管機構對土地的監管作用。

表2　修改后的評價指標體系

4　實證分析

以炎陵工業集中區為研究對象，評價時點為2013年12月31日。資料主要來源于炎陵縣國土局、炎陵縣規劃局、炎陵縣建設局以及炎陵工業集中區管委會。以完善后的新指標體系為基礎，確定理想值與權重之后，按照《規程》中的評價方法對炎陵工業集中區土地集約利用水平進行評價。

采用特爾斐法確定新指標體系的權重，采用目標值法與專家咨詢法確定理想值［8］。通過向業內多名專家學者進行咨詢，并結合開發區實際確定A22、 B12、C12、D11、D12、D13、D21、D22、E12的理想值；E12的理想值是通過對湖南省同類開發區指標現狀值進行比較，選取了最大值作為理想值；其他指標的理想值參照湘國土資辦發［2014］174號文件來確定。新指標體系的權重及理想值詳見表3。

通過計算，采用《規程》中的指標體系得到的集約度分值為85.72，采用修改后的指標體系得到的集約度分值為80.65，兩者相差5.07。與《規程》相比：（1）修改后的指標體系對開發區規劃和實施協調程度進行了評價；（2）增加了“地價指數”、“建設用地擴張系數”、“土地持續供應能力”三個指標對土地利用動態進行了評價；（3）添加了生態指標與社會指標對開發區的綜合效益進行評價。

運用兩套指標體系對炎陵工業集中區土地集約利用程度進行評價，結果表明修改后的指標體系使得評價結果真實有效。但是本文只針對經濟技術開發區進行了實證研究，而不同類型開發區、產業類型不同的開發區所表現出來的土地集約利用特征是不同的，有待于進一步深入的研究。

表3　新指標體系的權重及理想值

［1］周作江，周國華，唐承麗，等.開發區土地集約利用評價指標體系研究［J］.湖南師范大學學報：自然科學版，2014，37（4）：6-10.

［2］李海玲.開發區土地集約利用評價指標體系及理想值確定存在的問題及改進研究［D］.杭州：浙江大學，2010.

［3］黃凌翔，趙娣，金麗國.開發區土地集約利用評價指標體系優化：以天津經濟技術開發區為例［J］.城市，2014，27 （10）：55-61.

［4］國土資源部.開發區土地集約利用評價規程（試行）［EB/ OL］.（2012-05-18）［2015-06-20］.http：//wenku.baidu. com/view/9143bfded15abe23482f4dcc.html.

［5］國土資源部.開發區土地集約利用評價規程（試行）［EB/ OL］.（2011-03-23）［2015-06-20］.http：//wenku.baidu. com/view/98ef80d084254b35eefd34e6.html.

［6］國土資源部.開發區土地集約利用評價規程（2014年度試行）［EB/OL］.（2014-07-09）［2015-06-20］.http：// www.docin.com/p-859584362.html.

［7］劉向東，高潔.開發區土地集約利用評價指標體系探討［J］.安徽農業科學，2011，39（10）：6285—6288，6291.

［8］尕讓.卓瑪.開發區土地集約利用評價指標賦權方法研究：以玉環縣經濟開發區為例［D］.杭州：浙江大學，2010.

On Index System of Intensive Land Use Evaluation in Development Zones

YANG Xiao-qing，ZHU Xiao-lin，ZHOU Zuo-jiang，WANG Zhi

（College of Resources and Environmental Sciences，Hunan Normal University，Changsha Hunan 410081，China）

Based on the connotation of the intensive land use，four-wheel development zones intensive land use evaluation index system has carried on the contrast research in disciplines，the rationality of the index system of four-wheel changes is analyzed and the limitations of the existing evaluation system intensive is pointed out.A new index system is proposed on this basis.The Yanling industrial cluster zone is taken as an example for the empirical analysis and the new index system is quantitatively verified.The result showed that the results obtained from the use of the new index system of evaluation are more objective and effective.

development zone；intensive land use；evaluation of intensive land use；index system

F301.2

A

1673-0313（2015）06-0068-04

2015-10-09

國家自然科學基金項目“城市群—開發區—產業集群互動機制及整合發展路徑研究——以長株潭城市群為例”（41371144）

楊小慶（1989-），女，山西臨汾人，碩士研究生，主要從事區域發展與城鄉規劃研究。