南寧市土地整治項目管理模式改革分析

王月基 黃天能

摘 要 當前，土地整治項目管理模式是實施主體與管理主體為同一單位，易于混淆責權。同時，土地整治項目管理環(huán)節(jié)多，牽涉部門多，整合資金難，且土地整治易產生土地權屬糾紛，調解糾紛難度大。隨著土地整治項目越來越多，組織實施與加強監(jiān)管分身泛術。為順應當前改革形勢的需要，南寧市開展土地整治項目管理模式改革試點。

關鍵詞 土地整治項目；管理模式；廣西南寧市

中圖分類號：S28 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）24--02

1 南寧市概況

南寧市位于廣西壯族自治區(qū)南部偏西，是廣西壯族自治區(qū)首府，轄青秀區(qū)、興寧區(qū)、江南區(qū)、良慶區(qū)、邕寧區(qū)、西鄉(xiāng)塘區(qū)、武鳴縣、橫縣、隆安縣、馬山縣、上林縣及賓陽縣，總人口713萬人，總面積22 112 km2，其中建成區(qū)面積242 km2，地處亞熱帶，介于東經107°45′～108°51′，北緯22°13′～23°32′。南寧市處于中國華南、西南和東南亞經濟圈的結合部，是環(huán)北部灣沿岸重要經濟中心，是華南沿海和西南腹地兩大經濟區(qū)的結合部以及東南亞經濟圈的連接點，是新崛起的大西南出海通道樞紐城市。

2014年，南寧市實現(xiàn)地區(qū)生產總值3 148.30億元，按可比價格計算，增長8.5%。其中，第一產業(yè)增加值355.09億元，增長4.3%；第二產業(yè)增加值1 251.54億元，增長9.9%；第三產業(yè)增加值1 541.67億元，增長8.2%。南寧市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入27 075元，在廣西全區(qū)14個市中排名第1位，比上年同期增加1 742元，增長9.1%；南寧市農村居民人均純收入8 576元，在全區(qū)14個市中排名第8位，比上年同期增加891元，增長11.6%。

南寧市是廣西的主要產糧區(qū)和經濟作物基地，主要種植水稻、玉米、甘蔗、木薯和花生等作物。2006年，糧食種植面積41.94萬hm2，總產量181.91萬t；甘蔗種植面積13.78萬hm2，總產量956.68萬t；水果種植面積8.80萬hm2，總產量77.33萬t；蔬菜種植面積15.09萬hm2，總產量291.47萬t，實現(xiàn)農業(yè)總產值122.82億元。

土地是農業(yè)的基礎，土地整治利國利民。

2 土地整治項目管理模式現(xiàn)狀

2.1 實施主體與管理主體為同一單位，易于混淆責權

傳統(tǒng)的土地整治項目管理模式為國土部門主導，相關職能部門相配合的管理模式。實踐證明，此種模式極易出現(xiàn)“既是運動員也是裁判員”的情況，易于混淆責權，不利于公正、客觀地管理土地整治項目。

2.2 管理環(huán)節(jié)多，牽涉部門多，整合資金難

土地整治項目管理是一項龐雜的工程，包含可行性研究、規(guī)劃設計、項目招投標、工程施工及驗收確認等諸多管理環(huán)節(jié)，并牽涉國土、農業(yè)、交通、水利、財政及審計等部門，這些部門領導統(tǒng)籌協(xié)調作用的發(fā)揮次于政府。同時，土地整治項目涉及的資金額一般都較大，在部門間整合資金的難度高，不利于土地整治項目的整體快速推進。

2.3 易產生土地權屬糾紛，調解糾紛難度大

土地整治項目一般分布于廣大農村地區(qū)，涉及群眾切身利益，易產生土地權屬糾紛，但市級土地整理機構因職能所限，無調解糾紛的基礎與優(yōu)勢，欠缺調解土地權屬糾紛的經驗，糾紛調解難度大，不利于土地整治項目整體效益的發(fā)揮。

2.4 項目越來越多，組織實施與加強監(jiān)管分身泛術

自2009年以來，廣西壯族自治區(qū)批復南寧市土地整治項目共計100個。僅2013年，南寧市所獲批復項目數(shù)就達32個，占32%。隨著耕地保護的力度不斷加強，土地整治受到越來越高的重視，土地整治項目隨之越來越多，原土地整治項目管理機構既要組織項目實施，又要對項目實施進行督導監(jiān)管。機構規(guī)模長期較為固定，導致分身泛術，難以兼顧，不利于保證及加強土地整治項目管理質量。

3 改革的必要性

社會經濟的快速發(fā)展，對耕地保護提出了新的要求，2014年國土資源部更是出臺了耕地占補平衡新政《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號），土地整治作為耕地保護的最有效措施之一，土地整治項目管理的形勢也發(fā)生了明顯改變。為適應改革發(fā)展的步伐，不應固步自封，必須打破傳統(tǒng)的土地整治項目管理模式，積極適應新形勢的發(fā)展要求，以保持及加快耕地保護事業(yè)發(fā)展。

4 改革建議

4.1 調整實施主體，分清責權關系

第一責任單位由市級國土部門調整為縣（區(qū)）人民

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政府，業(yè)主單位由市級土地整理機構調整為縣（區(qū)）土地整理機構，逐步強化項目所在地人民政府對項目建設工作的領導統(tǒng)籌協(xié)調作用，并充分調動各相關職能部門的積極能動性，形成土地整治項目建設強大工作合力，以此明確責任分工，分清責權關系，拆分“運動員”和“裁判員”；調整實施主體，由政府主導，村、隊基層農村組織參與，利于發(fā)揮基層組織涉及面廣、人員眾多的優(yōu)勢，能及時調解土地整治項目實施過程中產生的土地權屬糾紛，可積極推進土地整治項目實施，更好地發(fā)揮土地整治綜合效益。

4.2 機構轉型，權限下放

將土地整治項目管理權限下放，原土地整治項目管理機構由原來在土地整治項目實施過程中“挑大梁”的角色轉型為協(xié)助縣（區(qū)）政府開展項目前期工作，配合自治區(qū)國土部門對項目進行監(jiān)督、管理、協(xié)調和指導，并會同相關部門開展項目驗收，以形成了“政府牽頭、部門協(xié)同、群眾參與、上下聯(lián)動”的工作機制。

4.3 將改革試點由點帶面，逐步鋪開

目前，南寧市實施的江南區(qū)和邕寧區(qū)整縣推進高標準基本農田土地整治重大工程、良慶區(qū)壇良土地整治項目、高產高糖建設基地項目及耕地提質改造項目均由市人民政府統(tǒng)一組織，建立市人民政府、縣（區(qū)）人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府三級項目實施責任制。當前，該改革試點正有條不紊的推進，效果明顯。之后可進一步推行這種管理模式，擴大改革范圍及影響力度，逐步形成新型的土地整治項目管理模式。

4.4 加強機構隊伍建設，進一步提高工作人員業(yè)務技能

項目管理機構的隊伍建設工作直接關系和影響項目建設工作的有效實施和順利推進，要想把土地整治工作做得更好，必須要有一支高素質的專業(yè)技術隊伍做保證。下一步應加強機構隊伍建設，明確縣（區(qū)）土地整理機構設置、人員配套、責任義務等相關事項。同時，不斷加強從業(yè)人員的土地整治專業(yè)技術和政策法規(guī)的培訓，提升從業(yè)人員的管理水平，提高土地整治實施與管理的科學性和先進性。

4.5 完善項目管理體制，鼓勵社會資金參與

不斷完善項目管理體制，為土地整治項目營造良好的投資環(huán)境。同時，引入社會資金，并通過“以獎代補”等多項激勵措施，增強土地整治工作的推動力及土地整理項目市場競爭力，由政府資金與社會資金協(xié)同作用，保證土地整治市場活力。

5 結語

南寧市試行土地整治項目管理模式改革是保障土地整治項目科學管理的需要，它并不是要全盤否定原來的土地整治項目管理模式，而是對其進行補充，是土地整治項目管理模式的一種創(chuàng)新，總體上促使土地整治項目管理更加靈活。目前，該模式正逐步推開，成為土地整治項目管理的主要模式，并正在接受實踐檢驗。

（責任編輯：趙中正）