反腐敗的“制度大爆炸”

葉竹盛

假如有這么一個國家，那里有定期的民主選舉，有強勢的議會，有自由的媒體，有獨立的司法機構，有維護憲法權威的憲法法院，還有獨立的專門反腐機構，那么這個國家一定是清廉的嗎？

又假如有第二個國家，它的國有企業很發達，政府提供大量的公共服務，各種規制很繁雜，稅收很高，官僚機構在執法中有很大的自由裁量空間，那么這個國家一定會滑向腐敗嗎？

在很多學者看來，第一個國家的這些制度正是反腐的利器，沒有這些制度就無法控制腐敗；而在第二個國家，由于政府掌握的資源很多，國家權力很大，尋租空間也相應很大，很容易滋生腐敗。

現實中還真有這么兩個國家。第一個是印尼，1998年金融危機之后，威權統治倒臺，邁向民主化和法治化，但至今被認為是亞洲最腐敗的國家之一。第二個是瑞典，這個著名的高福利國家，政府掌握著大量資源，卻同時也是世界上最清廉的國家之一。

現實與理論的悖逆折射出了反腐敗與制度建設的復雜性。歷史上，一些深陷腐敗泥潭的國家，最終走出了腐敗的困境，建立了法治制度，馴服了權力，這是現代西方發達國家走過的歷程。但是在現代，只有極少數國家和地區成功逃脫了腐敗泥潭，按照“透明國際”全球清廉指數排行榜的數據，非西方社會中，只有新加坡、日本和中國香港的清廉程度可以比肩西方社會，亞洲排行第四、第五的中國臺灣和韓國，清廉指數都只是剛過及格線。對于其他大量國家和地區來說，要么無法開展有效的反腐敗，要么反腐敗雖然慘烈，卻依然無法走出腐敗嚴重的泥潭，難以建立長效的法治制度。

如何經由反腐敗走向法治，而不是陷入越反越腐的怪圈，雖然目前無法從理論和現實中找到普遍適用的藥方，但從其他已經走過或是正在走過這段歷程的國家的經驗中，或許可以獲取一些有益的啟示。

就在數月前，韓國通過了一個號稱“史上最嚴”的反腐法案—《關于禁止接受不正當請托和財物的法律制定案》。法案規定，公職人員和一部分私立單位的人員，例如私立學校的教職工和記者編輯，收受財物單次超過約5000元人民幣或是一年內累計超過約1.5萬元人民幣的，均構成犯罪，處3年以下有期徒刑或約15萬元人民幣的罰款。

該法案由于觸及了韓國社會普遍的人情往來和政府內外的大量人群，引起了廣泛的爭議，但還是在民眾以及韓國首位女總統樸槿惠的支持下，順利通過。

這部法律是韓國半個多世紀以來從未中斷的強力反腐的延續，也是韓國試圖從清廉的及格線邁向最清廉國家的一次努力。樸槿惠的父親樸正熙正是半個世紀前啟動韓國反腐風暴的政治強人。從樸正熙到樸槿惠時代的韓國，各種反腐手段輪番上陣，使韓國成為了一個罕見的“反腐實驗室”。

樸正熙時代的反腐具有鮮明的權力烙印。1961年，樸正熙靠軍事政變奪取政權，上臺之初，他便宣布了兩條施政綱領，一是發展經濟，二是掃除腐敗。他的新政權成立不過數周，便以腐敗的名義逮捕和解雇了5萬多名政府官員、軍官和行政人員。這種運動式反腐很難說不存在“誤傷”問題，在動機上也很難說不是樸正熙出于鞏固權力而采取的權宜之計，但這種鐵腕作風也一時起到了震懾作用。此后，韓國經濟開始騰飛，走進了經濟發展的黃金時代。

但是好景不長，伴隨著經濟快速增長，官員腐敗又開始蔓延。樸正熙時代并不是沒有專門的反腐機構，中央設立了監察院，地方設置了監察室，覆蓋了全部政府部門。但是樸正熙的威權統治壓抑了社會的政治活力，監察制度無法獲得民眾力量的支持，雖然也有一定的反腐成績，但依然無法遏制腐敗的蔓延。

直到70年代中期，樸正熙再次祭出運動式反腐的鐵拳，開展“庶政刷新”運動，以《總理指令》的方式，決定要整肅12類官員，其中包括擁有豪華住宅者、包養情婦者、懶惰和沒有時間觀念者等等。這一輪反腐風暴中，同樣有多達5萬多名公職人員遭受懲處。

樸正熙的鐵腕反腐雖然一時大快人心，但卻受制于他的執政邏輯中內在的矛盾，無法形成長效的反腐機制，反而為腐敗的卷土重來預埋了制度基因。首先便是不正常的政商關系。樸正熙的威權統治必須依賴大量的政治經費，商人是政治獻金的主要來源，樸正熙政府只能以政治許諾作為回報。其次是反腐敗缺少透明性。這種權力反腐的一個特征便是，主導反腐的并不是獨立、透明的司法機關，而是政治或行政權力機構，在反誰不反誰、怎么反的問題上，存在大量黑箱操作的空間。這種情況下，韓國的反腐便很容易受到政治或政策因素的影響，縱容了一批貪腐官員。

1979年，樸正熙遇刺身亡。他雖然沒有根本解決腐敗問題，卻是公認的清廉正直的統治者，他所累積的威望，也是樸槿惠能夠當選總統的一大因素。樸正熙死后，全斗煥和盧泰愚相繼接任總統，兩人遠沒有樸正熙的威望，更需要獲得政治同盟的支持才能維護統治，因此難免涉及利益輸送，無法像樸正熙一樣，能夠相對超脫于政治利益之上，因此兩人雙雙深陷腐敗漩渦，韓國的腐敗程度超過樸正熙政變前的時代。

開啟韓國法治反腐的是首位沒有軍方背景的民選總統金泳三。金泳三上臺后，和樸正熙一樣，也采取了鐵腕的反腐政策，解除了多位舊官僚和軍隊將領的職務，但是他卻同時建立了釜底抽薪似的反腐制度。最重要的兩項是財產公開制度和金融實名制度，將官員的財產暴露在陽光底下。這兩項制度在軍政時代也萌生過，但卻停留在紙面上，沒有強力推行，根源便在于軍政府困于自身的執政邏輯，即使有反腐的真誠，也無法承擔反腐失控，損害政治同盟利益的后果。

金泳三作為首位文職民選總統，并沒有這樣的后顧之憂。他身先士卒，率先公開自己和直系親屬的全部財產，爾后推動國會立法，要求高級公務員全部公開財產。法案通過后，金泳三的兩個部長和漢城市長就因為無法解釋財產來源而下臺，他的執政黨中也有多位議員因為不明來源的巨額財產而被迫辭職。到1994年6月底，受到懲處的大小官員達3635人，其中642人被免職，192人暫時停職，其余的或降職、降薪，或被司法機關逮捕，其中包括兩位國會議長。金泳三自己的次子也因為貪腐遭受調查。民選的合法性使金泳三經受住了重重政治震蕩，堅持到了總統任期結束。金泳三的法治重拳最大的收獲是，軍政府時期兩位總統的巨額財產都暴露出來，全斗煥和盧泰愚被最終定罪。如果說金泳三的反腐重點在于高級官員，他的繼任者金大中則將反腐制度的重點放在了中下層官員身上，進一步擴大了官員財產公開的范圍。

一些學者認為，讓腐敗的政府進行反腐敗，無異于讓一個掉入泥潭的人拔著自己的頭發把自己拽出泥潭。樸正熙雖然自身是清廉的，但他的政府卻充斥著腐敗，他的兩個繼任者更是和腐敗同流合污，事后追查貪腐金額雙雙超億美元。金泳三和金大中也是清廉節儉的總統，但是他們的政府同樣受到腐敗的嚴重困擾，他們的親信甚至兒子都卷入了腐敗。那么為什么這樣的政府能夠一意推行反腐，直至根本遏制腐敗的勢頭呢？這是反腐理論上一個難解之謎。實際上，在很多學者看來，韓國的反腐之路絕非常態，而是特例，在世界范圍內是罕見的。印尼就是一個反面例子，1998年印尼雖然走上了民主化和法治化道路，但反腐上至今沒有起色，依然是亞洲最腐敗的國家之一。

研究制度經濟學的學者觀察到一個詭異的腐敗現象—腐敗具有“粘性”，也就是說，腐敗一旦發展到特定程度，便會形成均衡，難以再打破。在這種境況中，即使每個人都認為應該停止腐敗，也都從道德上譴責腐敗，但就是沒有人愿意首先停止腐敗行為。諾貝爾經濟學獎獲得者米達爾曾研究過亞洲國家“街頭官僚”腐敗的現象，他分析說，之所以沒人愿意首先停止腐敗，是因為他們認為“既然大家都腐敗，那我為什么不能腐敗”？當每個人都認為自己清廉與否無法改變腐敗大局之時，每個人便都成為了腐敗的共謀者。這是中下層官僚的邏輯，對于高層官員乃至領導人來說，為什么也少有徹底推行反腐政策的人？經濟學家的解釋是，領導人通常是腐敗制度的最大獲益者，而反腐卻存在潛在的政治風險。

假如不能解決反腐敗的動機問題，那么即使像印尼一樣初步建立了民主和法治制度的國家，也難逃腐敗的泥沼。這就產生了一個極為吊詭的現象，被認為是反腐法寶的民主和法治，在特定情況下，反而有可能助長腐敗。例如有研究轉型國家反腐敗的學者提出，一些國家的貪腐官員利用法治的程序正義原則，逃脫法律的追責。也有學者觀察到，一些新近民主化的國家，腐敗程度甚至超過威權國家，主要原因在于，民主機制僅僅被當作政黨奪取政權的游戲規則，而不是制衡權力的機制。這種吊詭現象的根源在于，制度具有路徑依賴的特性。同樣一套制度，在腐敗的環境中，可能會自我調適成為腐敗的土壤，而在廉潔的環境中，則自我調適成為反腐敗的保障。

這種邏輯使那些將反腐希望寄托在制度建設上的人們遭受了挫折，因為腐敗的困境之中，要么無法達成建立有效反腐制度的共識，要么即使建立了相關制度，也會流于表面，或是走向異化。全斗煥和盧泰愚時代的韓國就是一個例子，財產公開制度和金融實名制度雖然已經萌生，但卻絲毫沒有效果。因此許多學者開始追問，是什么力量使一個腐敗的政府成為反腐敗的主導者，并且能夠成功走出腐敗困境？

哥德堡大學政治學者羅斯坦提出了一個反腐敗的“大爆炸理論”，他認為出于腐敗的“粘性”，漸進式的制度變革沒辦法將一個國家拉出腐敗的泥潭。韓國半個世紀的反腐歷程，在前30年便陷入越反越腐的怪圈。羅斯坦提出，只有經過一次密集的制度大變革，改變人們對腐敗的根本預期，才可能使全民腐敗走向全民廉潔。這個轉折被他稱為“謝林式的觸發點”。“謝林點”是經濟學家謝林提出的一個博弈論概念。簡單而言，不同的人不約而同做出的共同選擇，就是一個“謝林點”。前述腐敗的“粘性”理論，也是“謝林點”博弈的結果，一個人推定其他人也腐敗之時，便會心安理得選擇一起腐敗。羅斯坦的反腐敗“大爆炸理論”提出，只有當反腐敗的激烈程度足以將腐敗的“謝林點”扭轉為廉潔的“謝林點”之時，反腐敗才不至于半途而廢。

羅斯坦認為，歷史上瑞典和現代的新加坡、香港，正是經由這樣的“制度大爆炸”才擺脫了腐敗的粘性，實現了廉潔政府。實際上，我們可以看到，韓國在結束軍政府之后也進入了制度大爆炸的階段，新近通過的“史上最嚴”反腐法案也是這個大爆炸的余震。但是對于為什么會發生制度大爆炸，羅斯坦并沒有很好的答案，他只是猜測說，只有當一個國家面臨巨大的外部威脅，或是遭遇重大經濟或技術沖擊之時，才可能發生根本性的制度變革。韓國、新加坡開啟法治反腐之初，都或多或少面臨著內外危機，但這三者的另一個更為鮮明的共同特點是，都有一個強力推動反腐的領導者，他們的政治意志直接觸發了反腐大爆炸。不過，只看到這一點并不能將他們和樸正熙區分開來，這兩位領導人顯然也是強力反腐的推動者，卻沒有建立長效的反腐制度。

深層的邏輯在于，這些國家和地區的反腐制度在變革的初期便具有獨立于領導人政治意志的屬性，一旦開啟，便像核裂變一樣，會觸發更多制度的變革，形成制度大爆炸。還是以韓國為例，金泳三的財產公開制度一經施行，官員的巨額財產超出民眾的想象，便引發了震蕩，一個理所當然的后續制度便是對官員財產來源進行調查，成立了“不義之財特別調查小組”，查實了眾多官員的貪腐事實。直到反腐浪潮波及眾多親信乃至兒子，金泳三即使有后悔之意，也已經無法停止制度陣地進一步擴大了。因此雖然反腐變革是依靠領導人的政治意志開啟的，但是制度的進展卻具有自身的生命力，在一定程度上獨立于領導人意志。

李光耀在新加坡所建立的反腐制度，也具有類似的性質。新加坡的反腐破局制度是獨立的反貪污調查局的設立，局長由總理直接任命，只對總理負責，但日常辦案具有高度的獨立性，即使是總理也不能干預。李光耀在自傳中透露了一件令他相當難受的案件。國家發展部部長鄭章遠是他的老朋友，也是新加坡建國的親密戰友，后陷入貪腐丑聞，接受反貪污調查局調查。鄭章遠想見李光耀，但李光耀為了保持中立，答復說必須等調查結束后才能見。鄭章遠面對壓力，服毒自殺。李光耀卸任總理后，也曾遭受受賄指控，對他開展調查的也正是他一手創辦的反貪污調查局。

萌發卻又獨立于政治意志，只有這種反腐敗制度才能獲得獨立的生命力，成為一股不可遏制的力量，引爆反腐敗的“制度大爆炸”，生成遏制腐敗的法治體制。因此，是否建立了這樣的制度，既是判斷領導人反腐誠意和決心的標準，也是預測反腐敗成敗的重要依據。