新型城鎮化的戰略、思路與方法

方創琳 王振波

【摘要】長江經濟帶城鎮體系等級規模結構形成了“頂端小、底端大”的金字塔型格局；下游地區城市職能分工互補性強，中上游地區尚未形成體系；城鎮體系空間分布不均衡，空間運行成本高；對流域資源環境產生了越來越大的壓力。建議以流域一體化為主線，構建“水軸串城”的串珠狀城鎮體系；以交通一體化為主軸，構建“陸軸連城”的軸輻式城鎮體系；以產業布局一體化為主導，構建“產業鏈城”的產城融合式城鎮體系；以生態環保一體化為先導，構建生態型城鎮體系；以江海聯動為主出口，構建江海聯動的雙向開放型城鎮體系；形成束簇狀城鎮體系。

【關鍵詞】長江經濟帶 新型城鎮化 束簇狀城鎮體系 世界級城市群 產域融合

【中圖分類號】F83 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.18.004

長江經濟帶的新型城鎮化在國家新型城鎮化發展中的戰略地位與作用

長江經濟帶的空間范圍東起上海、西至云南，涵蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南和貴州9省2市，面積205.7萬平方公里，占全國總面積的21.27%。長江經濟帶是中國橫跨東中西不同類型區域的巨型經濟帶，也是世界上人口最多、產業規模最大、城市體系最為完整的流域經濟帶，在國家發展中發揮著十分重要的作用①。

長江經濟帶是國家新型城鎮化發展的主體帶。2012年長江經濟帶總人口5.79億人，占全國的42.72%，其中城鎮人口2.99億人，占全國的42.11%，是國家新型城鎮化發展的主體帶。長江經濟帶新型城鎮化的成敗直接決定著國家新型城鎮化的安全與成敗。

長江經濟帶是國家經濟增長的主撐帶。從經濟總量分析，2014年長江經濟帶GDP總量28.46萬億元，占全國的44.71%；第一產業增加值2.38萬億元，占全國的40.8%；第二產業增加值13.35萬億元，占全國的49.18%；第三產業增加值12.74萬億元，占全國的41.53%；固定資產投資21.04萬億元，占全國的41.03%；社會消費品零售總額10.71萬億元，占全國的40.83%；外商投資總額1.6萬億美元，占全國的48.92%。從經濟增長速度分析，2014年全國經濟增長速度為7.3%，其中東部地區平均經濟增長速度為8%，中部地區為7.92%，西部地區為8.76%，東北地區為5.96%，而長江經濟帶平均經濟增長速度為8.77%（見表1），是各大板塊中經濟增長速度最快的?？梢?，長江經濟帶是繼中國沿海經濟帶之后最有活力的經濟帶，是中國經濟轉型升級的新支撐帶，是中華民族全面復興的的戰略脊梁帶②，是疏通黃金水道大動脈的戰略通道帶。長江經濟帶的發展直接影響著國家全面建成小康社會和實現現代化的大局。

長江經濟帶是國家城鄉發展“H”型新格局的主軸帶。在由西部絲路軸線、中部沿江軸線和東部沿海軸線三條主軸線組成的中國城鄉發展“H”型空間格局③中，長江經濟帶作為唯一一條東西向的橫軸線，成為推動我國區域發展格局由“T”字型長期主導的戰略格局轉變為適應新常態的“H”型戰略格局的重要支撐帶。

長江經濟帶是國家東中西合作的主紐帶。長江經濟帶橫貫我國東中西部地區，是國家發展戰略重心內推的主力承載帶，也是聯動東中西部地區協調發展的戰略扁擔帶。長江經濟帶的開放開發將有效解決我國東西部區域發展不協調、不平衡等諸多問題，對于充分發揮經濟帶的核心競爭力、推動中部崛起和西部大發展具有重要的戰略意義。

長江經濟帶新型城鎮化發展與城鎮體系的現狀與問題

經濟帶城鎮化水平略低于全國平均水平，城鎮密度遠高于全國平均水平。從1978～2014年的35年間，長江經濟帶總人口由4.38億人增加到5.84億人，增長了33.35%。同期全國總人口由9.63億人增加到13.68億人，增長了42.10%。長江經濟帶總人口在全國的比重由45.52%下降至42.71%。從城鎮人口來看，長江經濟帶城鎮人口由6488萬人增加到31715萬人，增長了388.85%，占全國城鎮人口比重由37.62%提升至42.33%（見表2）。從城鎮化水平來看，1978年長江經濟帶城鎮化水平為14.81%，低于全國平均水平3.11個百分點，之后二者的差距不斷縮小，至2014年長江經濟帶城鎮化水平達到54.28%，同期全國城鎮化率為54.77%，二者之間的差距縮小至0.49個百分點（見圖1）。根據城鎮化發展的階段性規律判斷，長江經濟帶目前處于城鎮化快速成長階段。從城市密度分析，長江經濟帶現有247個城市（包含2個直轄市、107個地級市與138個縣級市），城市密度1.2個/萬平方公里，比全國城市密度（0.69個/萬平方公里）高將近1倍。從城鎮密度分析，長江經濟帶現有9071個城鎮，城鎮密度高達44.25個/萬平方公里，超出全國城鎮密度（20.96個/萬平方公里）1倍多（見圖2）。可見長江經濟帶是一個城市與城鎮高度密集帶，也是未來高密度城鎮化集聚地區。

經濟帶城鎮體系等級規模結構形成了“頂端小、底端大”的金字塔型格局。根據國務院《關于調整城市規模劃分標準的通知》（國發〔2014〕51號）中的城市規模劃分標準，長江經濟帶247個城市中，超大城市2個（上海和重慶）、特大城市4個（武漢、成都、南京與杭州）、大城市25個（其中Ⅰ型大城市包括蘇州、昆明與合肥3個，Ⅱ型大城市包括長沙、無錫等22個），中等城市65個，小城市151個（其中Ⅰ型小城市119個、Ⅱ型小城市32個），城鎮體系形成了“頂端小、底端大”的金字塔型合理規模等級格局，成為長江經濟帶串珠狀城鎮體系的重要組成部分。從經濟帶上、中、下游地區分析，長江經濟帶上、中、下游地區表現出不同的城市等級規模結構，其中下游地區城市等級規模結構相對完善，呈現出穩定的“金字塔”型結構，中游地區城市表現出高等級城市缺失的“斷金字塔”結構，特大城市和超大城市的引領作用不突出，而上游地區城市則表現出一定的“倒金字塔”型結構，縣級市發育較為薄弱。

經濟帶下游地區城市職能分工互補性強，中上游地區尚未形成互補的職能分工體系。為探討長江經濟帶城鎮職能體系結構，根據2010年各城市人口普查就業結構數據（重慶市為主城區數據），借助SPSS統計軟件，采用聚類分析方法探討各城市職能結構，結果表明，目前長江經濟帶服務型城市僅有上海市1個，表現為服務業極為發達；制造型城市也僅有蘇州市1個，表現為制造業極為發達；制造服務型城市有15個，主要集中于長三角地區，中西部地區僅有重慶市、武漢市與成都市3個城市，表現為制造業和服務業相對突出；其余229個城市均為綜合職能、分工不明確、互補性差的綜合性城市，即三次產業從業比重相對均衡，尚未分化出優勢行業。根據城市職能分工體系可見，長江下游地區的城市發展職能分工與互補性較強，各城市之間職能分工體系逐步形成，典型表現為上海市與蘇州市之間的互補，而長江中游和上游地區產業層次較低，高附加值產業比重較小，則尚未形成相對緊密的產業職能分工和互補合作體系。

城鎮體系空間分布不均衡，空間運行成本高，城鎮化發展質量下游高于中上游。城鎮人口過于集中于下游地區加大了下游城鎮化壓力，削弱了上中游的城鎮化動力。以2010年第六次人口普查為例，下游地區三?。ㄉ虾?、江蘇、浙江）以占整個經濟帶10.3%的土地承載了36.4%的城鎮人口（1.01億），中部四省（湖南、湖北、江西、安徽）以34.3%的土地承載了36.6%的城鎮人口（1.02億），西部四?。ㄖ貞c、四川、貴州、云南）以55.4%的土地僅承載了27.0%的城鎮人口（0.75億）。城鎮人口過于集中于東部地區給其造成了嚴重的資源環境壓力。中上游地區的物流有70%以上要通過長距離運輸到下游地區出海，這樣加大了空間運行成本。由于人才、技術外流也減弱了西部地區經濟持續發展的能力，長遠來看不利于長江流域城鎮化持續健康發展。亟需采取相應措施，扭轉目前東強西弱的城鎮化格局，促進城鎮化在全經濟帶的均衡發展。

經濟帶城鎮化發展對流域資源環境產生了越來越大的壓力。長江經濟帶占據全國近一半的能源消費總量，排放出超一半的廢水和1/3的廢氣廢物，城鎮化發展與資源環境之間的矛盾日益凸顯。從經濟帶能源消費分析，2013年長江經濟帶能源消費總量達到了16.90億噸標準煤，占全國的45.08%，自2000年以后年均增長9.2%；從環境污染狀況分析，長江經濟帶廢水排放量達376.54億噸，占全國的54.14%，二氧化硫、氮氧化物、粉塵的排放量分別達到了706.45萬噸、717.34萬噸與356.91萬噸，分別占全國的34.56%、32.20%與27.92%，固體廢棄物產生量達到98053.6萬噸，占全國29.92%?？梢姡L江經濟帶的發展對資源環境產生了較大壓力，需采取相應措施，促進經濟社會發展與資源環境相適應，以推動長江經濟帶城鎮化的可持續發展。

建設以流域一體化和交通一體化為主導的束簇狀城鎮體系

長江經濟帶在國家新型城鎮化發展的重要戰略地位和自身作為流域經濟帶的屬性，決定了未來發展需要走以流域一體化和交通一體化為主導的束簇狀城鎮體系建設的新型城鎮化發展之路。

以流域一體化為主線，構建“水軸串城”的串珠狀城鎮體系，優化經濟帶城鎮等級規模結構體系。針對長江經濟帶城鎮體系等級規模結構的“金字塔”型結構特點，以長江黃金水道為水軸，以長江流域一體化為主線，構建“水軸串城”的串珠狀城鎮體系。一是進一步強化“塔尖”上的兩個超大城市上海、重慶分別對長江下游和長江上游地區的輻射帶動作用，確保龍頭龍尾同時崛起；二是下大力氣建設“塔身”地帶的特大城市武漢和大城市長沙、南昌等長江中游地區城市，目前長江中游地區整體上處在“塔腰地帶”，中游地區中心城市的輻射帶動能力較弱，對長江經濟帶一體化發展具有“拖后腿效應”，亟須將武漢等中部地區特大城市培育成為長江經濟帶中游地區的戰略支撐點；三是夯實“塔底”數量眾多的中小城市，這些城市作為特大城市和大城市的衛星城市和組合城市，構成了長江經濟帶上“水軸串城”的串珠狀城鎮體系，是長江經濟帶城鄉一體化發展的主體和新型城鎮化的重要組成部分。通過“塔尖—塔身—塔底”不同等級規模城市的培育和強化，優化形成長江經濟帶由超大城市—特大城市—大城市—中等城市—小城市—小城鎮等不同等級規模城市構成的的新金字塔型城鎮等級規模結構體系。

與此同時，把城市群作為長江經濟帶新型城鎮化的主體，在長江經濟帶上重點建設1個世界級城市群（長江三角洲城市群）、2個國家級城市群（長江中游城市群、成渝城市群）、3個地區性城市群（江淮城市群、滇中城市群和黔中城市群），形成“1+2+3”梯度發展的長江經濟帶城市群建設新格局。

以交通一體化為主軸，構建“陸軸連城”的軸輻式城鎮體系，優化經濟帶城鎮體系空間結構體系。針對長江經濟帶城鎮體系空間分布不均衡，空間運行成本高，上中下游地區跨度很大的自然特點，建議以長江黃金水道為依托，以水路、鐵路、公路、民航、管道等多種運輸方式協同發展的綜合交通一體化為主軸，構建“陸軸連城”的軸輻式城鎮體系，優化經濟帶城鎮體系空間結構體系。伴隨著長江經濟帶交通網絡的不斷完善，區域城鎮化發展也不斷加速。2013年，長江經濟帶中內河航道里程8.9萬公里，其中高等級航道里程0.67萬公里里程；鐵路營業里程2.96萬公里，其中高速鐵路里程4000公里，復線率49.8%，電化率69.7%；公路通車里程188.8萬公里，國家高速公路里程3.2萬公里，鄉鎮通瀝青（水泥）路率97.9%，建制村通瀝青（水泥）路率84.9%；輸油（氣）管道里程4.4萬公里，城市軌道交通營業里程1089公里，民用運輸機場74個，長江干線過江橋梁（含隧道）89座，長江經濟帶已經形成了基于流域一體化和交通一體化的帶狀城鎮體系。未來發展要重點解決長江中游地區黃金水道“腸梗阻”問題和下游出?？凇岸氯眴栴}，在現有交通一體化建設的基礎上，一是加快建設沿江高速鐵路通道，包括上海經南京、合肥、武漢、重慶至成都的沿江高速鐵路和上海經杭州、南昌、長沙、貴陽至昆明的滬昆高速鐵路，連通南北高速鐵路和快速鐵路；二是加快建設沿江高速公路通道，包括建設以上海至成都、上海至重慶、上海至昆明、杭州至瑞麗等國家高速公路為重點，建成連通重點區域、中心城市、主要港口和重要邊境口岸的束簇狀高速公路通道，提高國省干線公路技術等級，普通國道二級及以上公路比重達到80%以上；三是研究在三峽大壩地區建設三峽翻壩體系或三峽水運新船閘的可能性，目前三峽大壩過貨量已經超過設計能力1億噸，平均過船時間超過43小時，嚴重制約了黃金水道優勢功能的發揮；四是完善油氣運輸管道，合理布局沿江管網設施，加強長江三角洲向內陸地區、沿江地區向腹地輻射的原油和成品油輸送管道建設，完善區域性油氣管網，加快互聯互通，形成以沿江干線管道為主軸，連接沿江城市群的油氣供應保障通道；五是建設綜合交通樞紐。按照“零距離換乘、無縫化銜接”要求，加快建設上海、南京、連云港、徐州、合肥、杭州、寧波、武漢、長沙、南昌、重慶、成都、昆明、貴陽等14個全國性綜合交通樞紐，提高綜合交通運輸體系的運行效率，增強對產業布局的引導和城鎮發展的支撐作用。通過交通一體化的發展，將長江經濟帶上的大中小城市、港口、城市群、產業園區、國家高新區和國家級新區等不同空間尺度的城市節點有機連成一體，形成“陸軸連城”的軸輻式城鎮體系。

以產業布局一體化為主導，構建“產業鏈城”的產城融合式城鎮體系，優化經濟帶城市職能分工體系。針對長江經濟帶下游地區城市職能分工互補性較強，而中上游地區尚未形成互補的職能分工體系、同質化競爭大于合作的現實，順應全球新一輪科技革命和產業變革趨勢，推動沿江產業由要素驅動向創新驅動轉變，建議推進長江經濟帶上中下游地區產業發展與布局的一體化，形成鏈式聯動的產業升級體系、產業梯度轉移體系、物流產業體系和產業通關一體化體系等。一是依靠科技創新推動經濟帶產業升級轉型。據統計，長江經濟帶R&D投入占全國的43.93%，專利申請數占全國的54.02%，高等院校數量和在校學生數均占全國的42%以上，擁有豐富的科技創新資源。因此，應充分發揮上海張江、武漢東湖自主創新示范區和合蕪蚌（合肥、蕪湖、蚌埠）自主創新綜合試驗區的引領示范作用，推進長株潭自主創新示范區建設，通過自主創新，把長江經濟帶建成為產業創新集聚帶。

二是依托沿江國家級及省級高新技術產業開發區和經濟技術開發區，以電子信息、高端裝備、汽車、家電、紡織服裝等世界級產業集群為主導，重點沿江布局一批戰略性新興產業集聚區、國家高技術產業基地和國家新型工業化產業示范基地，推進長江經濟帶成為中國邁向2025年的先進制造業基地。

三是科學建設沿江國家及省級新區，把新區建成為長江經濟帶創新發展的新產業空間和創新空間。

四是大力發展濱江旅游業。充分發揮長江沿線各地獨具特色的歷史文化、自然山水和民俗風情等優勢，構建由精品旅游城市、精品旅游線路、精品旅游景區、精品旅游度假休閑區和生態旅游目的地構成的長江黃金旅游通道，把長江經濟帶建成為國際黃金旅游帶。

五是推動流域上中下游的產業梯度轉移與合作。在著力推動下游地區產業轉型升級的同時，依托中上游地區廣闊腹地，增強基礎設施和產業配套能力，引導具有成本優勢的資源加工型、勞動密集型產業和具有市場需求的資本、技術密集型產業向中上游地區轉移，建設上下聯動的產業承接轉移示范區和加工貿易梯度轉移承接地，推動產業協同合作、上下聯動、江海聯動、產城聯動、鏈式聯動發展，逐步構建“產業鏈城”的產城融合式有鏈有群型城鎮體系，優化長江經濟帶上中下游地區的城市職能分工體系，把長江經濟帶建設成為產業創新與經濟發展的經濟共同體和利益共同體。

以生態環保一體化為先導，構建生態型城鎮體系，緩解經濟帶城鎮化的資源環境壓力。針對長江經濟帶新型城鎮化面臨的資源與生態環境保障壓力，推進流域生態建設、環境保護與治理的一體化，構建生態環保型城鎮體系。一是強化長江水資源保護和合理利用，落實最嚴格的水資源管理制度，明確長江水資源開發利用紅線、用水效率紅線，建設沿江、沿河、環湖水資源保護帶、生態隔離帶，增強水源涵養和水土保持能力。

二是嚴格控制和治理長江水污染，明確水功能區限制納污紅線，完善水功能區監督管理制度，科學核定水域納污容量，大幅削減化學需氧量、氨氮排放量，加大總磷、總氮排放等污染物控制力度。加大沿江化工、造紙、印染、有色等排污行業環境隱患排查和集中治理力度，加強三峽庫區、丹江口庫區、洞庭湖、鄱陽湖、長江口及長江源頭等水體的水質監測和綜合治理。

三是劃定沿江生態保護紅線，加大重點生態功能區建設和保護力度，構建中上游地區生態屏障。推進太湖、巢湖、滇池、草海等全流域濕地生態保護與修復工程，加強金沙江、烏江、嘉陵江、三峽庫區、漢江、洞庭湖和鄱陽湖水系等重點區域水土流失治理和地質災害防治。

四是探索建立長江流域上中下游地區生態補償機制。按照“誰受益誰補償”的原則，探索上中下游開發地區、受益地區與生態保護地區試點橫向生態補償機制，依托重點生態功能區開展生態補償示范區建設。最終把長江經濟帶建設成為資源節約型和環境友好型的流域生態經濟帶，建成生態環保共同體④。

以江海聯動為主出口，構建江海聯動的雙向開放型城鎮體系，提升長江經濟帶對外開放度。按照《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》（國發〔2014〕39號）的要求和國家全面實施一帶一路戰略的總體部署，加快推進長江經濟帶雙向對外開放力度，以江海聯動為主出口，構建江海聯動的雙向開放型城鎮體系。一是繼續向東開放。加快建設中國（上海）自由貿易試驗區，發揮上海對沿江開放的引領帶動作用，通過先行先試、經驗推廣和開放合作，充分發揮上海對外開放的輻射效應、樞紐功能和示范引領作用，帶動長江經濟帶更高水平開放，增強國際競爭力。

二是打通西南出口向南開放。推進孟中印緬、中老泰等國際運輸通道建設，實現基礎設施互聯互通。推動孟中印緬經濟走廊合作，深化參與中國—東盟湄公河流域開發、大湄公河次區域經濟合作。

三是打通陸路西向開放通道向西開放。加強與絲綢之路經濟帶的戰略互動，把四川、重慶培育成為連接絲綢之路經濟帶的重要紐帶，增強對中亞、歐洲等地區進出口貨物的吸引能力。

四是推動長江通關一體化。加強內陸海關與沿海沿邊口岸海關的協作配合，加強口岸與內陸檢驗檢疫機構的合作，全面推進“一次申報、一次查驗、一次放行”模式，實現長江經濟帶海關區域通關一體化和檢驗檢疫一體化。

五是優化長江沿江港口功能布局，大力發展現代航運服務業，加快上海國際航運中心、武漢長江中游航運中心、重慶長江上游航運中心和南京區域性航運物流中心建設，加快發展多式聯運及集疏運體系，增強沿江物流園區綜合服務功能，培育壯大現代物流企業，形成若干區域性物流中心，構建形成長江江海聯動的國際物流體系。

形成流域—交通—產業—生態—開放“五位一體”的束簇狀城鎮體系，提升城鎮化發展質量。通過構建以流域一體化為主線的“水軸串城”的串珠狀城鎮體系，以交通一體化為主軸的“陸軸連城”的軸輻式城鎮體系，以城市群為主體的“1+2+3”梯度發展的城市群結構體系，以產業布局一體化為主導的“產業鏈城”的產城融合型城鎮體系，以生態環保一體化為先導的生態型城鎮體系，以江海聯動為主出口的雙向開放型城鎮體系，形成流域—交通—產業—生態—開放“五位一體”的長江經濟帶束簇狀城鎮體系，不斷優化長江經濟帶城鎮等級規模結構體系、城市職能分工體系和空間結構體系，緩解經濟帶城鎮化的資源環境壓力，提升長江經濟帶對外開放度，提升城鎮化發展質量，實現長江經濟帶產業發展與布局一體化、流域上中下游一體化、基礎設施建設一體化、生態建設與環境保護一體化、城鄉發展與城鄉統籌一體化、區域市場一體化、社會發展和基本公共服務一體化，把長江經濟建設成為上下協同、江海聯動、多式聯運、人水和諧、經濟共榮的命運共同體和利益共同體，為國家新型城鎮化發展作出重大貢獻。

（本文由國家自然科學基金重點項目“基于生產要素集聚的中小城鎮發展模式”、國家自然科學基金面上項目“中國城市脆弱性發生的慢性沉積效應及其調控”資助，編號分別為71433008、41371177）

（中國科學院地理科學與資源研究所羅奎對此文亦有貢獻）

注釋

曾剛等：《長江經濟帶協同發展的基礎與策略》，北京：經濟科學出版社，2014年，第1～3頁。

方創琳等：《中國新型城鎮化發展報告》，北京：科學出版社，2014年，第23～25頁。

方創琳：《“十三五”期間構建中國城鄉發展“H”型格局的建議》，《改革內參》，2015年第8期，第25～27頁。

方創琳：《中國西部生態經濟走廊》，北京：商務印書館，2007年，第36～48頁。

責 編/楊昀赟

Abstract： The system of the cities along the Yangtze River Economic Belt are pyramid-structured in terms of their size； the functions of the cities in the lower reaches are more complementary with each other than those in the middle and upper reaches， which are yet to form a complete system； the cities are unevenly distributed， causing high costs of city connectivity as well as great pressure on the resources and environment within the river basin. This paper suggested taking integrating the river basin as the main line， developing a necklace-like cities system where "the Yangtze River is the rope and the cities along it are the pearls"； focusing on integrating transportation， and developing a road system connecting all the cities and towns； being based on the integrated industrial distribution， and building a cities system where the industry and the city are integrated involving the full industrial chain； integrating the protection of the ecological environment， and developing an ecological cities system； combining the rivers and the sea， and developing a cities system of two-way opening up； and forming a cluster-shaped cities system.

Keywords： the Yangtze River Economic Belt， new-type urbanization， cluster-shaped cities system， world-class city groups， industrial integration