我國財政轉移支付制度現狀及國際比較

高榮澤　王碧

政府間轉移支付制度是市場經濟國家處理中央和地方之間因財力和事權不匹配而引起的問題的一種制度安排。本文集中關注我國的財政轉移支付制度，通過比較近十年來的轉移支付中各部分的變化情況來凸顯我國轉移支付制度的變化趨勢以及存在的問題。

1994年我國財政轉移支付制度建立以來，在一定程度上緩解了各級政府之間財力分配不均衡的問題，縮小了各地區之間財力的差距，推進了基本公共服務均等化。然而，我國轉移支付制度仍然存在諸多問題，例如，一般轉移支付比重較低，沒能達到均等化目標，稅收返還的改革速度比較慢等，筆者在對我國轉移支付現狀分析的基礎上，進一步提出需要改革和完善的地方以及完善的方法。

一、我國財政轉移支付制度的現狀

（一）中央轉移支付制度的規模變化

近幾年來，我國財政收入雖然出現很大幅度增長，但中央和地方本級的財政收入和支出卻出現了不平衡的現象。總體規模來看，財政收入和支出的大幅增加，中央對于地方轉移支付的規模在逐漸擴大，轉移支出占中央財政支出的比重逐漸提高。縱向的中央補助收入在2013年達到48037.64億元，是2004年的4.6倍之多，平均增長率達到16.94%；轉移支付的總數與中央財政支出的總數比例已經上升至70.1%。從轉移支付規模的發展壯大可以看出，我國正在增強地方政府的財力，推進財政均衡化，為實現公共服務均等化的目標努力。

2013年，地方公共財政支出合計為119740.34億元，75150億元來自中央對地方的補助支出，這說明在地方政府和中央政府之間財權與事權不匹配的問題在加大，地方政府面臨更多的公共產品提供需求，但是自身的財力有限，于是陷入困境之中。在此情形下，就需要中央擁有更多的財力資源通過轉移支付的手段來解決這一問題。

（二）中央轉移支付的結構變化

稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付在中央對地方轉移支付制度中的地位隨著時間推移逐漸發生變化，并逐漸進入財政能力發展的良性軌道。

1.稅收返還。一般而言，稅收返還占中央轉移支出的比重相對較大，2004年稅收返還占中央轉移支付的36.9%，以后年度逐漸下降，到最近兩年達到9%左右。由于稅收返還數額以地方稅收收入為基數，使得經濟發達地區擁有更加充裕的財政收入，欠發達地區自身收入少，相應的得到的稅收返還規模也小，結果是地區之間的財力差距拉大，體現的效果是逆財政均等化。近幾年來，稅收返還的數額占中央補助支出的比重越來越低，逆均等化的趨勢逐漸減弱。

2.一般性轉移支付。從實現公共服務均等化效果的角度來說，一般性轉移支付是均等化效果最為顯著的轉移支付方式。從規模和發展的角度看，一般性轉移支付同專項轉移支付一樣，在近幾年來保持著穩中有升的發展趨勢，且上升趨勢更為明顯，平均增長率為14.9‰

比較2004年到2012年之間的變化，不難看出，一般性轉移支付和專項轉移支付之間的規模差距不是很明顯，但是到2013年之后，兩者之間的規模變化呈相反趨勢，差距逐漸變大。到2014年，一般性轉移支付占中央補助支出比例達到52.43%，說明轉移支付制度的均等化效果逐漸顯現出來。

3.專項轉移支付。不同于稅收返還逐漸減弱的趨勢，專項轉移支付占中央轉移支付的比重大體上呈上升趨勢，有中國統計年鑒數據，除了2006年低于30%以外，其余年份均高于30%的比例，并在2008年之后呈上升態勢，到2010年開始又逐漸下降，但下降幅度并不是很大，從總體來說，專項轉移支付一直保持著相對較高的規模。

二、國際比較

（一）各國轉移支付模式

1.日本政府的稅收返還模式。日本的轉移支付制度主要是中央在掌控財政資金的情況下進行的，作為中央集權國家，財政收入中央掌控了2/3，對地方政府的支出達到2/3，這樣一來，使得財政的縱向不平衡凸顯出來。從抓翼支付方式來說主要有兩種：一種是無條件撥款，地方政府可以不受限制地使用，稱為地方交付稅；另一種是專項撥款，即中央有目的的財政撥款，地方政府在使用過程中受到特定條件的約束。兩種方式結合使用，比較有效地解決了中央和地方之間的職能、財政關系。從轉移支付特點來看，首先是轉移支付制度相對分權的完美性，使得中央和地方之間的積極性都調動起來了，增強了資金使用效率。其次是因素量化的科學性，用“因素法”得出轉移支付的數額等，比較科學合理。最后是調節的靈活性、法制化、透明度高等特點。

2.德國政府縱橫交錯的財政平衡體系。作為一個在政治上分權自立的聯邦制國家，其轉移支付制度有明顯的法制化特征，有明確清晰的法律形式來規范，而且財權與事權的劃分在聯邦政府、州政府和地方政府之間有比較明確的劃分，在此基礎上，德國的分稅制得以建立。從轉移支付的方式來看，主要有兩個層次：第一層是聯邦對于州的轉移支付。增值稅的第一次分配，把一部分增值稅除以各州居民總人數，得出人均收入稅額，然后用人數乘以分配份額得出按人均的增值稅份額。第二次分配是對特別貧困、達到要求的州進行的財政分配，具體條件有稅收能力測算、稅收需求等，進行橫向的分配。第二層是州與州之間的轉移分配，也是大國特有的轉移方式。通過測算州與州之間的財力來轉移財政資金，從富裕的州轉向貧困的州，從而形成縱向轉移與橫向轉移相結合的財政轉移支付制度。

（二）各方面比較

1.中央在轉移支付中的主導地位。各國的轉移支付制度都實行由中央到地方的轉移模式，并且中央政府或聯邦政府處于主導地位。無論聯邦制國家，還是單一制國家，中央政府都掌握著較為集中的財力，這既保證了中央宏觀調控的高效率，也建立了地區間均衡發展的基礎。中央政府掌握財政大權，依據各地方的財政缺口，進行財政轉移支付，較為公平地實現了稅收收入的再分配，并且有利于轉移支付制度的不斷改進。因此，想要順利而有效地實施政府間縱向轉移支付，縮減財力差距，就必須提高中央政府的財力，只有擁有雄厚的財力才能解決這一問題。

2.各國轉移支付方式不同。例如，美國有無條件撥款、專項撥款；日本有地方交付稅、國庫補助金和地方讓與稅；德國不但有縱向之間的轉移支付，而且還有州與州之間的轉移支付。不同的轉移支付能夠幫助中央政府實現不同的目標，根據不同時期的政策重點，在固定原則下實施靈活多變的轉移支付形式。

3.以公共服務均等化為目標。中央政府對于一般性轉移支付不規定資金用途，多用于平衡地區財政收支狀況，保證各地區的基本公共服務。日本的公共服務均等化水平最高，基本上各個州的公共服務水平都達到全國平均水平，即使對于規定特殊用途的專項轉移資金，也多用于民生領域的社會服務。

4.資金分配標準公式化。各國在確定各個地方的轉移支付額時都采用較為公正的、科學的“因素法”，如美國的公式專項補助、日本的地方交付稅、印度財政委員會安排的稅收返還和補助。這些國家在測定地區收入和標準支出方面均使用的

“因素法”，測算收入考慮的因素包括地方稅收、稅收努力等，測算標準支出考慮的因素包括自然條件、經濟條件、社會發展條件等。“因素法”所選因素的客觀性保證了轉移支付制度的公正性，已經成為各國政府所依賴的工具。

三、結語

我國轉移支付制度的建立與完善正處于與各項政治經濟體制的建立與完善的同步進行中。轉移支付制度能否解決中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區域之間的橫向不平衡問題，還取決于我國各方面制度的改革與調整，隨著金融市場的改革與發展，轉移支付制度實現區域間各項社會經濟事業的協調發展的作用將會逐步加大。