五年規劃，讓中國行穩致遠

鄢一龍

如果我們將一個國家的現代化進程比作一場馬拉松比賽的話，中國無疑是其中的佼佼者，中國用短短幾十年的時間完成了發達國家200多年的發展歷程，因此比其他國家跑得更快、更穩也更遠。其中，五年規劃無疑扮演了重要的角色。從1953年至今，中國已經制定和實施了12個五年規劃，而隨著十八屆五中全會的召開，又將迎來“十三五”規劃。回溯往昔，正是在五年規劃的不斷推動下，中國才能一步步穩穩地向前邁進。

我國的五年規劃最初被稱作五年計劃，是作為追求工業化夢想的旗幟而被發展中國家廣泛采用。新中國成立初期，當我國轉入大規模經濟建設時，面臨的首要問題就是如何在“一窮二白”的農業國快速發動工業化，五年計劃作為高效集中配置資源的工具，對國民經濟發展起了“大推動的作用”，彌補了資金和人力的不足。恰恰是通過計劃的“大推動”，中國迅速實現了工業化，特別是在“一五”計劃初步形成工業化的基礎上，又通過幾個五年計劃，最終建成了相對獨立的、比較完整的工業體系和國民經濟體系，這也為改革開放以后，中國逐步發展成為全球的制造業大國奠定了堅實基礎。

計劃經濟體制的另一個優勢是資源配置的公平優先。在市場經濟下，資源流動會形成強者愈強、弱者愈弱的馬太效應。而計劃體制可以實現資源的反向流動，使個人選擇服從于集體利益。近代以來，我國工業布局長期集中在沿海地區，“三五”“四五”計劃在中西部地區推進的三線建設，有效促進了我國工業化布局的平衡。新中國成立到改革開放前期的30年間，我國在很低收入水平的條件下，造就了一個高度平等的社會，特別是健康、教育等指標都達到了較高水平。計劃體制使得我國能夠以較低的成本提供廣泛覆蓋的基本衛生、醫療、教育和公共服務體系。

當然，當經濟規模增大時，計劃體制面臨著嚴重的信息不對稱問題，同時還出現了“一收就死、一死就放、一放就亂、一亂就收”的循環怪圈。隨著我國步入社會主義市場經濟，五年計劃體制本身也發生了重要轉型。經過30多年的發展，中國的五年規劃已經轉變為一個新型的國家規劃，或者可以稱為公共事務治理規劃，它不再以微觀經濟活動為中心，而是以公共事務治理為重點，從而能夠和市場經濟相互兼容，并成為彌補市場失靈的有效手段。

“市場的歸市場，規劃的歸規劃。”五年規劃是和市場機制相互分工的資源配置手段，能夠彌補市場機制在宏觀層面的盲目性。基于分散信息的市場微觀均衡并不能達致宏觀協調，規劃在宏觀層面對于整體性知識加以運用，為國家發展提供了整體方向。制定中長期計劃，必須著眼于全局，分析國內外局勢中已經出現的新情況、新變化、新特點，以及國內外已經出現或可能出現的不確定、不穩定因素。制定中長期計劃，還必須著眼于長遠，不僅要看到當下，預測以后三五年的走勢，還必須展望未來一二十年的發展方向。五年規劃使得中國決策站得更高、看得更遠、看得更全面。

適應性能力一直是人類社會生存與發展的核心能力。對于哈耶克、諾斯等西方學者來說，只有市場經濟、公民社會等分散、自發治理才是經濟社會適應性的來源，與國家權力集中相伴隨的是制度的僵化。五年規劃等重大方針的制定與實施，恰恰使得中國的體制具有自覺的適應性。每隔五年制定國民經濟與社會發展規劃，對國家發展目標、方針、戰略進行總體設計，成為十幾億人民共同的行動綱領。有了這把標尺，民眾可以在更大程度上了解國家、清楚未來國家的發展態勢，政府也可以借此鞭策自己盡量朝著規劃指引的方向前進。五年規劃的制定、實施、評估、再制定形成了一個自覺的政策學習循環。這種從實踐中學習的過程，如同毛澤東談到的“實踐、認識、再實踐、再認識”的循環。中國五年規劃從來都不是一成不變的，在推進中長期計劃的過程中，不斷從自己和別國的經驗教訓中汲取養分，不斷轉換計劃的戰略方向，不斷調整計劃的戰略定位，不斷改變計劃的制定方式。

五年規劃是優化公共資源配置的手段，彌補了市場在公共品資源配置上的失靈。“家有千件事，先從緊處來”，作為發展中大國，中國面臨的問題千頭萬緒，這就需要通過有效規劃來實現公共資源的最優配置，從而提高社會總體的資源配置效率。在自由競爭的市場機制下，需要通過計劃手段來補足短板，推進市場競爭主體的起點公平。

五年規劃是推動我國經濟社會發展的重要手段，可以“集中力量辦大事”。通過加強對基礎設施投資、人力資本投資和產業引導等措施促進經濟更快增長，這恰恰消除了市場條件下的增長瓶頸。五年規劃的目標一旦通過，就轉化為國家意志，需要集中各方資源、動員各方力量，各部門各領域綜合發揮作用，實現資源的整合，從而形成一種強大的合力，使各部門、各領域共同促成目標的達成。

五年規劃通過劃定發展的底線來調控發展模式，具有空間管控功能。例如，我國在“十一五”規劃提出了“重點開發、優化開發、限制開發、禁止開發”四類“主體功能區規劃”。習近平總書記明確表示，“十三五”時期要科學布局生產空間、生活空間、生態空間。此外，“十三五”規劃還將劃定能源消費總量，特別是煤炭消費總量的“天花板”，這些約束都是為了守住糧食安全的底線、守住資源開發利用的底線、守住生態環境的底線，最終守護我們美麗中國的發展底線。

五年規劃還具有平抑經濟波動的功能。計劃指標對于宏觀調控的導向功能，表現為它能夠“熨平”經濟波動。規劃預先設定的經濟增長率具有“增長錨”功能，當經濟增長高過這一“增長錨”時，就需要通過宏觀調控措施進行“剎車”；當經濟增長預計下滑到“增長錨”以下時，就要通過經濟刺激政策促進增長。“凡事預則立”，五年規劃在一定程度上平抑了外部沖擊周期性因素。正是由于“十一五”規劃的指導和安排，中國在應對2008年國際金融危機的強大沖擊時才表現得更為從容。

“規劃森林，讓樹木自由生長。”對于市場分散決策的主體，五年規劃具有信息引導功能。五年規劃向全社會傳達了未來一段時間經濟社會發展趨勢、發展方向和發展政策等重要信息，有利于社會各領域了解和掌握國家全局及特定領域的發展狀況和預期要實現的目標，從而根據國家有關政策動向和趨勢導向做出相應戰略調整和準備。同時，五年規劃的制定也是一個國家與社會的信息溝通過程，社會各領域可以根據規劃的有關要求廣泛參與到國民經濟和社會發展中來。美國紐約大學教授李清（Ann Lee）就認為美國應該學習中國制定規劃，讓企業高管們參加到中長期規劃中來，而不是深受混亂的政策信號之苦。

五年規劃的延續性也抑制了政治周期帶來的波動。五年規劃周期跟政府換屆不同步，政府換屆都是在五年規劃的中期完成，因此新上任的領導在前三年必須先完成上一屆政府制定的規劃，這促進了政策的延續，使得政府換人換屆但卻不換政策。我們對于各省的“十二五”規劃后評估結果也表明，領導人的更替對于“十二五”規劃目標完成情況并未造成影響。

“壹引其綱，萬目皆張。”五年規劃作為“超級政策”具有政策整合功能。五年規劃可以說是中國經濟社會發展的“指南針”，是引導各項具體經濟、社會政策的綱領。五年規劃并不制定具體政策，而是一個無所不包的政策“籃子”，對國家發展的各個領域、各個方面的政策方向都作出規劃和指導，降低了具體政策之間相互抵消的程度，推動了不同部門間的分工與協作，使得各部門、各領域的政策相互補充。

凡事預則立，不預則廢。毫不夸張地說，中國經濟奇跡之路就是以一連串的五年計劃或規劃為基石而鋪就的。中國追求社會主義現代化之路，其中雖然經歷了波折，但是總的方向沒有變，即通過集體智慧、集體奮斗，有目標、有計劃、有步驟地去實現這一宏偉藍圖。

偉大的中國夢，一開始是寫在十幾億人民的心頭上，隨后寫在一份份五年規劃綱要上，最后就寫到廣袤壯闊的中國大地上，寫入千家萬戶的日常生活里。新的五年藍圖已經繪就，它既是屬于中國全面建成小康社會的大夢想，也是屬于每個中國人過上更美好生活的小夢想。