“十三五”：全面小康的新藍圖

曹志娟

編者按：

聚眾智編規劃、匯眾力建小康。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》發布以來，全國上下都在如火如荼地展開學習。

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是實現升級發展的關鍵時期。按照黨的十八屆五中全會精神，編制好一個戰略性、針對性、操作性都很強的“十三五”規劃綱要，將全面建成小康社會的美好愿景變成現實，至關重要。

全面建成小康社會是“十三五”規劃的總指向、總目標。只有深刻理解“十三五”規劃中關于民生、環境、發展等的一些新變化、新政策，才能應群眾所盼、解群眾所憂，為全面建成小康社會作出貢獻。

“十二五”收官，“十三五”即將啟程。這承前啟后的時間節點，承載著廣大民眾無數的期待。隨著在十八屆五中全會上繪就的新藍圖，我們國家以及每個人的未來都將翻開新的篇章。我們有理由相信，這個五年規劃建議將引領中國發展航船向著全面小康破浪前進！

決勝全面小康

——“十三五”規劃建議的新提法

中國第一個五年規劃從1953年開始，延續至今已經編制了12個。鄧小平曾說過，“改革應有期限，不應太遲”。2020年，是全國人民共享改革的重要時點。“十三五”規劃建議是以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體制定的第一個五年規劃。在新的領導班子、新的經濟形勢下，這一五年規劃建議的內容勢必做相應調整。

作為中國社會經濟發展的“行程表”，五年計劃在中國經濟和社會發展中有著十分重要的作用。“十三五”規劃建議中的一系列新提法，透露出未來五年中國經濟社會發展的新信號。

“三大戰略”“五大工程”引領創新

“十三五”時期，創新將貫穿黨和國家一切工作，建議圍繞提高發展質量和效益，提出一系列新思想、新舉措，其中“三大戰略”和“五大工程”引人注目。

——培育發展新動力方面，為加快實現發展動力轉換，對拉動經濟增長的“三駕馬車”作出定位，提出發揮消費對增長的基礎作用、投資對增長的關鍵作用、出口對增長的促進作用。

——拓展發展新空間方面，區域發展在“四大板塊”和“三個支撐帶”基礎上，提出形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶。同時提出兩大戰略和兩大工程，即實施網絡強國戰略和國家大數據戰略，實施重大公共設施和基礎設施工程、城市地下管網改造工程。

——實施創新驅動發展戰略方面，也明確將實施一大工程，即積極提出并牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程。在科技創新上，提出重視顛覆性技術創新，在重大創新領域組建一批國家實驗室等。

——農業現代化方面，為確保農業安全、提高糧食產能，提出實施藏糧于地、藏糧于技戰略，還提出要培養新型職業農民。

——構建產業新體系方面，提出實施工業強基、智能制造兩大工程，以加快建設制造強國。

清華大學國情研究院院長胡鞍鋼說，“十三五”是全面部署和落實創新驅動發展戰略的關鍵時期，創新是事關經濟發展、社會進步、民生改善的大戰略，將成為推動經濟、社會、文化和生態文明建設的根本動力。

“四大領域”重點發力形成平衡發展新結構

規劃建議從發展整體性出發，強調處理好發展中的重大關系，特別是在“四大領域”打造平衡發展的新結構。

——在區域協調發展方面，提出加大對資源枯竭、產業衰退、生態嚴重退化等困難地區的支持力度。依托京津冀協同發展和長江經濟帶建設，培育若干帶動區域協同發展的增長極。

——在城鄉協調發展方面，強調完善農民收入增長支持政策體系，推進以人為核心的新型城鎮化，把社會事業發展重點放在農村和接納農業轉移人口較多的城鎮。

——在物質文明和精神文明協調發展方面，堅持把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一。用中國夢和社會主義核心價值觀凝聚共識、匯聚力量，注重通過法律和政策向社會傳導正確價值取向。

——在經濟建設和國防建設融合發展方面，形成全要素、多領域、高效益的軍民深度融合發展格局。到2020年基本完成國防和軍隊改革目標任務。健全軍民融合發展的體系建設，提出制定統籌經濟建設和國防建設專項規劃。

國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員劉云中說，在中國轉型升級的關鍵節點，從彌補短板和薄弱環節中拓寬發展空間、尋求發展后勁，實現中國全方位的均衡協調發展，這也是全面建成小康社會的重要內涵。

五招“大棋”布局“綠色中國”

建議濃墨重彩描繪綠色發展，展現出一幅美麗圖景。為此，布下五招“大棋”，亮出“綠色”舉措。

——有度有序利用自然，劃定農業空間和生態空間保護紅線，設立統一規范的國家生態文明試驗區，根據資源環境承載力調節城市規模，推動全社會形成綠色消費自覺。

——發布全國主體功能區規劃圖和農產品主產區、重點生態功能區目錄，防治“城市病”，逐年減少建設用地增量，重點生態功能區實行產業準入負面清單，整合設立一批國家公園。

——推進能源革命，有序開放開采權，積極開發天然氣、煤層氣、頁巖氣，實施新能源汽車推廣計劃，提高建筑節能標準，主動控制碳排放，實施循環發展引領計劃。

——實施全民節能行動計劃，開展能效、水效領跑者引領行動，實行最嚴格的水資源管理制度，堅持最嚴格的節約用地制度，管住公款消費，深入開展反過度包裝、反食品浪費、反過度消費行動。

——實施工業污染源全面達標排放計劃，實現城鎮生活污水垃圾處理設施全覆蓋，將細顆粒物等環境質量指標列入約束性指標，建立全國統一的實時在線環境監控系統……提高環境質量，未來將構建政府、企業、公眾共治的環境治理體系。

“既從綠色中惠民，又從綠色中富國，規劃建議全景式的部署印證了‘青山綠水就是金山銀山’的道理。”環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光說，經濟越發展，百姓對環境質量要求就越高，“十三五”建設“綠色中國”必須全社會共同行動。

“三大布局”打造對外開放新格局

開放是國家繁榮發展的必由之路。從規劃建議中可以看出，更高層次、參與全球經濟治理是“十三五”對外開放的著力點，“三大布局”將帶來“開放中國”的全新格局。

布局決定全局。規劃建議特別強調完善對外開放戰略布局，包括對外開放區域、對外貿易和投資“三大布局”。

布局之下，提出建設一批經濟走廊和經濟區：區域布局上，開辟跨境多式聯運交通走廊，培育有全球影響力的先進制造基地和經濟區；投資布局上，建設一批大宗商品境外生產基地；推進“一帶一路”中，共同建設國際經濟合作走廊，共建境外產業集聚區。

對外開放上強調形成新機制，包括建立便利跨境電子商務等新型貿易方式的體制，有序擴大服務業對外開放，擴大銀行、保險、證券、養老等市場準入，擴大金融業雙向開放，推進資本市場雙向開放。

商務部國際貿易經濟合作研究院副院長邢厚媛說，構建開放型經濟新體制是一項長期任務，一方面要立足當前加快涉外經濟法制建設步伐，另一方面要積極探索對外經濟合作的新模式、新路徑，促使我國深度融入世界經濟體系，在更加廣闊的市場空間中實現可持續發展。

“公平+保障”中實現共享發展

人人參與、人人盡力、人人享有。作為“十三五”時期的重要理念，共享發展更加著眼于“注重機會公平，保障基本民生”，為實現全體人民共同邁入全面小康社會打下堅實基礎。

扶貧，衡量著共享發展的水平。建議用相當篇幅部署“實施脫貧攻堅工程”，明確農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務，給出精準扶貧、精準脫貧的路線圖：

教育方面，“十三五”時期著眼于“提高質量”，除加強對家庭經濟困難學生資助外，還鼓勵普惠性幼兒園發展；建立學習賬號和學分累計制度。

更加公平，更加可持續。“十三五”時期，養老、醫療制度將在制度整合、水平提高上“深耕細作”，將出臺漸進式延遲退休年齡政策，實現跨省異地安置退休人員住院醫療費用直接結算等。

在“堅持就業優先戰略”中，將建立面向人人的創業服務平臺、提高技術工人待遇等。在縮小收入差距上，提出加快建立綜合和分類相結合的個人所得稅制，遏制以權力、行政壟斷等非市場因素獲取收入等一系列舉措。

“共享發展就是更加重視人的發展。”國家行政學院決策咨詢部副主任丁元竹說，規劃建議中的民生部署十分細化，這意味著改革舉措的實施將更加精準，民生改善也會更加明顯。

全面小康的多彩畫卷

——“十三五”的七色光

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》內容涵蓋社會發展各個領域，描繪了一幅多彩的全面小康畫卷，為中國未來五年的發展繪就了一張充滿希望的藍圖。這個希望不僅是國家的希望，還與每個人息息相關。在這幅美麗的畫卷中，哪些顏色最耀眼？哪些顏色會給我們的生活帶來別樣的驚喜？

粉色——人口政策

“五年后的某一天，我開車帶著家人來到海邊，我和愛人牽手看著兩個孩子在海灘上嬉鬧，金色的夕陽照在我們身上。”隨著“十三五”規劃建議的提出，這幅溫馨畫面逐漸浮現在產業工人田靜的腦海里。不僅是田靜，很多人都開始了這樣的憧憬。

“十三五”規劃建議中提到了全面放開兩孩，立即成為全社會最關注的消息。建議中提出促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。

政策發布后，多位專家表示，放開兩孩，是我國計劃生育政策的一個轉折點，未來或會全面放開和出臺鼓勵生育獎勵政策。

“實施全面兩孩政策，一是有利于更好地滿足群眾的生育意愿。二是有利于優化人口結構，減緩老齡化壓力，增加勞動力供給。”國家衛生計生委副主任王培安介紹。

在全民關注全面放開兩孩的人口政策之時，規劃建議中還有很多其他重要的人口政策同樣不容錯過，例如，加強社會治理基礎制度建設，建立國家人口基礎信息庫、通過社會信用代碼制度和相關實名登記制度，完善社會信用體系，健全社會心理服務體系和疏導機制、危機干預機制；幫扶存在特殊困難的計劃生育家庭。注重家庭發展等。

綠色——生態文明

“十三五”規劃建議花了很大篇幅詳細闡述綠色發展理念和具體舉措，青山綠水的美麗中國正在變為現實。“堅持綠色富國、綠色惠民，為人民提供更多優質生態產品，推動形成綠色發展方式和生活方式，協同推進人民富裕、國家富強、中國美麗。”規劃明確提出。將生態文明建設納入第一個五年計劃的發展規劃里面，可見黨和國家對生態文明建設的重視。

“良好的生態環境，是最普惠的民生福祉。人民群眾對清新空氣、干凈飲水、安全食品、優美環境的要求越來越強烈，扭轉環境惡化、提高環境質量，事關全面小康和發展全局，刻不容緩。”中國企業研究院首席研究員李錦表示。

中國人民大學重陽金融研究院研究員相均泳指出，在生態文明建設中，首先，節能減排將不斷深入推進，能源結構繼續調整優化，能源產業技術繼續升級。其次，繼續健全資源節約循環利用體系，大力發展低碳經濟。再次，繼續加大突出環境問題治理力度，保護和修復生態環境。最后，建立健全生態文明制度體系，強化生態文明法治建設。

“經濟要上臺階，生態文明也要上臺階。我們要下定決心，實現我們對人民的承諾。”習近平總書記堅定的話語令人振奮，中國的生態文明建設即將翻開嶄新一頁。

黑色——能源安全

能源安全是總體國家安全觀的重要方面，近年來，我國能源安全形勢機遇與挑戰并存，規劃建議中更是提出了很多措施來應對這些挑戰和機遇。其中，“清潔低碳”“能源安全儲備”“開放競爭”等正在成為能源領域未來五年發展的亮點。

縱觀規劃建議，“碳”字共出現了12次。“低碳”成為綠色發展的高頻詞匯。規劃建議指出，推動低碳循環發展。推進能源革命，加快能源技術創新，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系。同時強調，要主動控制碳排放，實施近零碳排放區示范工程。

“相對于硫、硝、粉塵等而言，碳排放的降低和‘近零’難度更大，此前能源行業中許多‘近零排放’都是將碳指標排除在外的。”國務院參事、國家發改委能源局原局長徐錠明說，“清潔技術將成為低碳發展的關鍵環節，而循環利用則會成為低碳發展的有效方法。”

中共中央國務院在10月15日印發了《關于推進價格機制改革的若干意見》之后，能源領域的價格改革成為關注焦點。在此次規劃建議中，能源價改同樣成為創新發展的重要內容。

規劃建議指出，要創新和完善宏觀調控方式。減少政府對價格形成的干預，全面放開競爭性領域商品和服務價格，放開電力、石油、天然氣、交通運輸等領域競爭性環節價格。

徐錠明認為，規劃建議延續了十八屆三中全會中“發揮市場在資源配置中的決定性作用”和“還原能源商品屬性”的思路，在能源領域進一步推進創新步伐。

紅色——扶貧攻堅

“拔掉‘窮根’，手頭寬裕。”當被問及對未來的期盼時，甘肅省通渭縣常家河鎮貧困戶馬俊祥毫不猶豫地說。而這個期盼對全國7000多萬的貧困人口來說同樣存在。

“農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務。必須充分發揮政治優勢和制度優勢，堅決打贏脫貧攻堅戰。”“十三五”規劃建議提出，實施脫貧攻堅工程。

規劃建議提出了今后五年扶貧開發領域新的目標要求：我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。

為實現上述目標，規劃建議提出，實施精準扶貧、精準脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效。分類扶持貧困家庭，對有勞動能力的支持發展特色產業和轉移就業，對“一方水土養不起一方人”的實施扶貧搬遷，對生態特別重要和脆弱的實行生態保護扶貧，對喪失勞動能力的實施兜底性保障政策，對因病致貧的提供醫療救助保障。實行低保政策和扶貧政策銜接，對貧困人口應保盡保。

“這體現出扶貧開發‘分類施策’的原則。我國貧困人口致貧原因不盡相同，不能眉毛胡子一把抓，必須根據實際情況瞄準‘貧根’、對癥下藥。”中國國際扶貧中心副主任黃承偉表示。

國務院扶貧辦副主任洪天云說，要實施精準扶貧、精準脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效。扶持生產和就業發展一批、易地搬遷安置一批、生態保護脫貧一批、教育扶貧脫貧一批、低保政策兜底一批。未來五年，這“五個一批”政策，是70OO多萬貧困人口全部脫貧的方向。

中國特色社會主義的政治優勢和制度優勢是扶貧開發的根本保障。規劃建議提出，實行脫貧工作責任制。進一步完善中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的工作機制。強化脫貧工作責任考核，對貧困縣重點考核脫貧成效。

業內專家認為，這意味著貧困縣黨政領導干部將不會被GDP等傳統考核指標所束縛，必須把更多精力投入到扶貧開發工作中。

全面小康最重要的指標就是全民共富，規劃建議不僅吹響了扶貧攻堅的戰斗號角，也是黨對人民的莊嚴承諾。

白色——醫療衛生

“一場大病消滅一個中產家庭”，困難群眾得了大病重病無錢醫治……這些現象讓很多人直呼“不敢病”“病不起”。實施大病保險，是群眾長期以來的共同愿望。

規劃建議提出，全面實施城鄉居民大病保險制度。自此，“不敢病”“病不起”現象或會逐漸消失。

所謂城鄉居民大病保險制度，是指在基本醫療保險已經報銷的基礎上超出的部分，只要是合規的支出，再進行報銷。“我國的醫療保險已經實現了制度上的全覆蓋，取得了很大的成就，但因病致貧、返貧的現象仍然大量存在。因此，全面實施城鄉居民大病保險制度是當務之急。”中央黨校教授周天勇指出。

中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈也表示，全面實施城鄉居民大病保險制度將給參保群眾帶來很多實惠。從全國試點實踐來看，它在一定程度上提高了報銷水平，緩解了參保大病患者的經濟壓力。

除了大病保險制度外，規劃建議還提出，推進健康中國建設。深化醫藥衛生體制改革，實行醫療、醫保、醫藥聯動，推進醫藥分開，實行分級診療，建立覆蓋城鄉的基本醫療衛生制度和現代醫院管理制度。優化醫療衛生機構布局，健全上下聯動、銜接互補的醫療服務體系，完善基層醫療服務模式，發展遠程醫療。促進醫療資源向基層、農村流動，推進全科醫生、家庭醫生、急需領域醫療服務能力提高、電子健康檔案等工作。

“分級診療制度就是為了緩解大家在看病過程中的這些問題，方便民眾就醫，保證醫療的質量和效率。”國家衛計委新聞發言人毛群安表示，加強基層醫療服務是實現分級診療的重要環節，而這除了通過全科醫生的規范化培訓和簽約以外，最快的辦法是讓大型公立醫院的優質醫療資源直接“下沉”，讓高水平的醫生直接指導、參與基層醫院的診療。

金色——養老

“十二五”以來，隨著政府改革力度的加強，我國的養老制度已經得到了巨大改善。養老金多軌制終結，企業退休人員基本養老金“11連漲”。然而，我國的養老金制度一直以來多受爭議。未來如何實現“老有所養、老有所樂、老有所為”，規劃建議提供了答案。

規劃建議指出：完善職工養老保險個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制。實現職工基礎養老金全國統籌，建立基本養老金合理調整機制。拓寬社會保險基金投資渠道，加強風險管理，提高投資回報率。養老作為“健康中國”的一部分已被提升到國家戰略高度。

國家行政學院教授竹立家表示，實現職工基礎養老金全國統籌，簡單說就是要解決兩個問題：一是錢由誰來出，二是分擔的比例是否合理，這是未來我們要關注的問題。“未來五年是我們國家邁入現代化的重要五年，人均收入將會達到一個較高的收入水平，未來養老金也應該建立合理的調整機制，以使退休人員的實際生活水平不降低，并適當分享社會經濟發展成果。”

出臺漸進式延遲退休年齡政策是我國養老保險方面的重要改革措施。建議提出：適當降低社會保險費率。出臺漸進式延遲退休年齡政策。發展職業年金、企業年金、商業養老保險。全面實施城鄉居民大病保險制度。

北京社會科學院副研究員鄢圣文表示，“十三五”出臺漸進式延遲退休政策，就是要解決三個“同齡”退休的問題，即男女同齡退休、身份同齡退休和區域同齡退休。同時，還要考慮四個方面的平衡機制，首先，勞動者收支平衡的機制，5年的工作勞動力付出的成本是很大的，要讓付出的人覺得自己沒有虧；其次，社保基金賬戶的平衡；最后，就業的平衡，就業是民生之本，現在新增就業壓力本來就比較大，如果延遲退休導致新增就業崗位減少，就會出現對延遲退休的抵制，因此相關部門要對就業壓力進行測算。此外，要設立養老保險“普惠制”的目標，逐漸解決在養老保險身份、男女上的差別，達到普惠制并保障人們的退休權。

藍色——互聯網+

實施網絡強國戰略，拓展網絡經濟空間，支持基于互聯網的各類創新，加強網上思想文化陣地建設……“十三五”規劃建議中涉及“互聯網”方面的內容有十余處，貫穿整個文件，在創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念中均有體現，為我國互聯網的下一個五年勾畫了清晰的“設計圖”。

規劃建議提出：拓展網絡經濟空間。實施“互聯網+”行動計劃，發展物聯網技術和應用，發展分享經濟，促進互聯網和經濟社會融合發展。實施國家大數據戰略，推進數據資源開放共享。完善電信普遍服務機制，開展網絡提速降費行動，超前布局下一代互聯網。這是中央首次在五年規劃中提出“網絡經濟空間”和“分享經濟”的概念。

“發展共享經濟，首先要打破原有傳統的管理思維與模式，其次構建新型廣泛參與的治理體制，最后在網絡有效治理的大背景下保障分享經濟的公共安全。”國家行政學院國家戰略研究中心秘書長何哲表示。

“移動網絡將是下一代互聯網的切入點。超前布局下一代互聯網，首先是信息基礎設施的建設，即高寬帶建設。只有在有線寬帶和無線寬帶融合、無線寬帶引領的基礎上，下一代互聯網建設才能更好更快地實現。我們需要進行大量的研究和規劃，既有機遇，也有挑戰。”北京郵電大學教授曾劍秋認為。

“‘十二五’期間互聯網加速普及，實實在在改變著我們的生產生活，開創千古未有之變局。‘十三五’必須緊抓這一機遇，順應技術趨勢和市場規律，讓互聯網成為我國傳統產業轉型發展的助力器、新型產業創新壯大的孵化器。”中國財經大學金融法學院教授黃震表示。