基層群眾性自治組織職能定位與優(yōu)化

衛(wèi)學(xué)莉

【摘要】基層群眾性自治組織是根據(jù)我國(guó)憲法及有關(guān)法律規(guī)定而成立、存在并發(fā)揮職能作用的社會(huì)組織。基層群眾性自治組織的職能定位與優(yōu)化有賴于憲法的貫徹與落實(shí)，有賴于對(duì)相關(guān)法律的理解與運(yùn)用，更有賴于思想認(rèn)識(shí)的提高與工作方法的創(chuàng)新。只有理解自治并善于自治，尊重群眾并服務(wù)群眾，才能真正發(fā)揮好基層群眾性自治組織的應(yīng)有職能，把基層民主政治建設(shè)的更好。

【關(guān)鍵詞】基層群眾性自治組織 職能定位 職能優(yōu)化

【中圖分類號(hào)】D638 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層群眾性自治組織是根據(jù)我國(guó)憲法及有關(guān)法律規(guī)定而成立、存在并發(fā)揮職能作用的社會(huì)組織。基層群眾性自治組織雖然不是一級(jí)政府，不具備行使行政職權(quán)的資格與能力，但基層群眾性自治組織的基層性、群眾性及自治性特征卻能在群眾工作中發(fā)揮出不可替代的作用，并通過對(duì)基層政府工作的支持與配合而使攸關(guān)群眾的諸多問題得到有效解決。隨著我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，新型居民社區(qū)的物質(zhì)建設(shè)與精神文明都需要有一支思想憂、素質(zhì)高、能力強(qiáng)的基層群眾性自治組織隊(duì)伍，需要通過發(fā)揮基層群眾性自治組織的應(yīng)有職能作用來強(qiáng)化自治組織的各方面功能，以使社區(qū)和農(nóng)村的建設(shè)更加和諧，居民之間的關(guān)系更加和諧，從而促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的科學(xué)發(fā)展①。這是社區(qū)群眾的實(shí)際要求，也是當(dāng)前國(guó)情的客觀需要，對(duì)于維護(hù)居（村）民的利益權(quán)利、推進(jìn)社會(huì)主義民主政治、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

基層群眾性自治組織的憲法地位

基層群眾性自治組織作為一種社會(huì)組織，其社會(huì)地位是由我國(guó)憲法及相關(guān)法律決定了的，基層群眾性自治組織的性質(zhì)與職能內(nèi)涵不僅體現(xiàn)了相關(guān)的法律精神，也體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨社會(huì)主義民主的憲政思想。

中國(guó)共產(chǎn)黨的憲法政治思想要涵。廣義地講，憲法政治是以人民主權(quán)為道德前提，以法治、民主和分權(quán)制衡為制度手段，以人權(quán)為價(jià)值目標(biāo)的政府制度②。民主就是人民當(dāng)家作主，由人民掌握國(guó)家政權(quán)，由人民主政管理社會(huì)，這和封建時(shí)代的統(tǒng)治和被統(tǒng)治是完全不同的。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之時(shí)起就有了憲法政治思想的萌芽，主要可歸納為這樣幾點(diǎn)：主權(quán)在民；使人民的意志不斷上升為國(guó)家的法律；真正的憲法政治源于民眾的參與；各種政治勢(shì)力應(yīng)在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。雖然起初的憲法政治思想難免簡(jiǎn)單與偏頗，并且浸染時(shí)代的色彩，但也為中國(guó)共產(chǎn)黨憲法政治思想的初步形成與發(fā)展打下了重要的基礎(chǔ)。在后續(xù)的民主革命斗爭(zhēng)、社會(huì)主義改造及社會(huì)主義建設(shè)過程中，中國(guó)共產(chǎn)黨的憲法政治思想經(jīng)過理論與實(shí)踐的反復(fù)交替與上升，最終形成了具有時(shí)代特征的、更加符合中國(guó)國(guó)情的、能夠體現(xiàn)中國(guó)政治特色的憲法政治思想，尤其是十一屆三中全會(huì)以來的憲法政治思想在繼承人民主權(quán)這一道德前提的基礎(chǔ)上，更加注重民主政治的具體實(shí)施與方式效果，也更加重視以法治手段作為民主制度的保障措施。

基層群眾性自治組織的概念。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的具體規(guī)定，基層群眾性自治組織指的是依照有關(guān)法律規(guī)定，以城鄉(xiāng)居民（村民）一定的居住地為紐帶和范圍設(shè)立，并由居民（村民）選舉產(chǎn)生的成員組成的，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的社會(huì)組織，即所謂的城市“居民委員會(huì)”和農(nóng)村“村民委員會(huì)”。從憲法及有關(guān)法律規(guī)定來看，居（村）民委員會(huì)是一個(gè)社會(huì)組織，它不是一級(jí)政府，所從事的也不是政府行政事務(wù)。但是，居（村）民委員會(huì)要對(duì)本居住地區(qū)的居民群眾進(jìn)行“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”等基層性自治工作，這就決定了它的基層性、群眾性和自治性等特征。基層性是指它指存在于自身所在居住地這一局部范圍，也只負(fù)責(zé)這一基層社區(qū)的工作；群眾性是指它不同于國(guó)家政權(quán)組織和其他政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)組織，工作范圍也限于社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)公益事業(yè)；自治性是指它不從屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，也不受基層政權(quán)的直接領(lǐng)導(dǎo)，具有自身組織的獨(dú)立性，但應(yīng)該接受基層政權(quán)的指導(dǎo)與服務(wù)。這就決定了基層群眾性自治組織的特殊地位與優(yōu)越性。

基層群眾性自治組織的性質(zhì)地位。基層群眾性自治組織的地位是由其性質(zhì)決定的，而其性質(zhì)又是由其產(chǎn)生的方式?jīng)Q定的。我國(guó)基層群眾性自治組織的產(chǎn)生主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面，第一個(gè)是它符合憲法的規(guī)定，選舉產(chǎn)生的權(quán)利是由法律所賦予的。其實(shí)這一法律規(guī)定也正是中國(guó)共產(chǎn)黨憲政思想的重要內(nèi)涵體現(xiàn)，比如將人民的意志上升為法律本身既是黨的民主之憲政思想，也是這一思想的法律化，這就從內(nèi)涵和形式兩個(gè)方面將民主權(quán)力應(yīng)用在基層群眾性自治組織的選舉上，從而對(duì)基層群眾性自治組織的選舉形式進(jìn)行了定性。第二個(gè)是它的選舉方式，即民主選舉，民主選舉是人民行使民主權(quán)力的一個(gè)方面，他們通過自己的判斷選出社區(qū)組織，自然是能夠代表群眾，也自然具有真正的自治性，其性質(zhì)無疑體現(xiàn)在這兩個(gè)方面，從這個(gè)角度說，基層群眾性自治組織自然也是符合法律規(guī)定的。

基層群眾性自治組織的職能定位

基層群眾性自治組織的實(shí)踐意義。基層群眾性自治組織作為一種社會(huì)組織，其實(shí)踐意義不僅在于基層群眾的自治管理，還在于這一組織的產(chǎn)生與存在。就基層群眾性自治組織產(chǎn)生的過程而言，其民主選舉的方式本身就是社會(huì)主義民主憲政的最佳表現(xiàn)。民主自治在國(guó)家治理與社會(huì)管理中不僅是一種形式，民主也不是從自治才開始實(shí)現(xiàn)的，如果沒有民主選舉這一過程，民主自治就會(huì)缺少穩(wěn)固的根基，管理權(quán)就并不屬于人民。因此，在基層群眾性自治組織的建設(shè)實(shí)踐中，以民主選舉去產(chǎn)生這一組織必然是民主與自治邁出的關(guān)鍵性一步。再說，基層群眾性自治組織的存在也是民主實(shí)現(xiàn)的有效途徑，為人民直接參與社會(huì)管理甚至政府事務(wù)提供了機(jī)會(huì)和條件，對(duì)于進(jìn)一步發(fā)揮政府的職能作用具有十分重要的意義。基層群眾性自治組織的產(chǎn)生與存在的另一個(gè)基礎(chǔ)是憲法性，將基層群眾性自治組織納入國(guó)家的憲法中，也就給我國(guó)的民主實(shí)踐提供了有力的憲法和法制保障，并通過憲法和法制的有關(guān)規(guī)定來實(shí)踐民主進(jìn)行的性質(zhì)、任務(wù)和方式，為依法治國(guó)打下了基礎(chǔ)。總體來講，基層群眾性自治組織的基層性、群眾性和直接民主的優(yōu)勢(shì)，使得它在進(jìn)行公民利益的表達(dá)、協(xié)調(diào)公民之間的利益時(shí)更能體現(xiàn)大多數(shù)人的原則立場(chǎng)，也更能有效地實(shí)施并產(chǎn)生良好的作用，使居民之間的關(guān)系更加融洽，使城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)更加和諧，也更有利于社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的科學(xué)發(fā)展。

基層群眾性自治組織的職能定位。在1998年11月4日公布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中，居（村）民委員會(huì)是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，并實(shí)行民主選舉、民主決策與民主監(jiān)督。從這一規(guī)定來看，居（村）民委員會(huì)作為社會(huì)自治組織，其職能作用應(yīng)發(fā)揮在這樣幾個(gè)方面：一是社區(qū)管理。社區(qū)是民眾聚居之地，人多的地方問題就多，事務(wù)也會(huì)繁忙，而社區(qū)問題因直接產(chǎn)生于居民之間，所以就非常瑣屑，如財(cái)產(chǎn)管理、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)安全、鄰里糾紛等。百姓事無小事，從中不難看出居（村）民委員會(huì)在管理方面所發(fā)揮的作用是多么大，又是多么的不可替代。二是居民教育。居民教育是針對(duì)居民開展的思想政治教育、政策法律學(xué)習(xí)、社會(huì)風(fēng)尚熏陶等活動(dòng)，以使社區(qū)居民能夠熱愛國(guó)家、熱愛社會(huì)主義制度、維護(hù)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、遵紀(jì)守法、保持精神文明、移風(fēng)易俗等，使社區(qū)發(fā)展更符合現(xiàn)代化建設(shè)的需要，更有利于和諧社會(huì)的發(fā)展。三是公益服務(wù)。社區(qū)居民在現(xiàn)實(shí)工作與生活中有很多需要解決的問題，未必很大，但卻繁多、瑣屑，這些都需要居（村）民委員會(huì)通過發(fā)揮自己的職能作用而加以有效解決。由此看來，社區(qū)內(nèi)的基層群眾性自治組織既有社會(huì)組織的服務(wù)性功能，又有基層政府機(jī)構(gòu)的行政性功能；既有自治的基本形式，又不能超越國(guó)家政策制度與法律的規(guī)范，其職能的基礎(chǔ)性、特殊性由此可見一斑。

基層群眾性自治組織的職能缺陷。由于作為基層群眾性自治組織的居（村）民委員會(huì)的法人地位在《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中并未予以明確，導(dǎo)致有很多公共事務(wù)不便處理，而實(shí)際情形則是它們所承擔(dān)的又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其職能范圍，因此這實(shí)際上的職能缺陷是客觀存在的。從行政法上理解，居（村）民委員會(huì)并非行政主體，至少它沒有行政管理權(quán)；從和基層政權(quán)的關(guān)系上看，基層人民政府與基層群眾性自治組織的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，也是協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系③，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。如此一來，居（村）民委員會(huì)的自治工作就會(huì)出現(xiàn)這樣一些困頓：第一，自治權(quán)和行政權(quán)大小不符。自治權(quán)似乎是范圍較廣、權(quán)限較大的管理權(quán)，但形成法人地位的缺失卻導(dǎo)致很多社區(qū)事務(wù)無法開展和實(shí)施；第二，自治內(nèi)容與行政化傾向不符。既然基層政權(quán)將居（村）民委員會(huì)視作自己的下屬機(jī)構(gòu)，就會(huì)不自覺地將之作為“一級(jí)政府”而加以調(diào)用，不僅要通過居（村）民委員會(huì)發(fā)布行政命令，還會(huì)安排較多的行政性工作，將許多原本屬于行政下屬機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容分配給了居（村）民委員會(huì)，造成居（村）民委員會(huì)工作運(yùn)轉(zhuǎn)的行政化，這就會(huì)沖擊到居（村）民委員會(huì)的自治工作形式，從而影響到基層群眾性自治組織的職能發(fā)揮。

基層群眾性自治組織的職能優(yōu)化

依法自治，明確基層群眾性自治組織的“自治法人”地位。基層群眾性自治組織的合法性在國(guó)家憲法及相關(guān)法律規(guī)定中是明確的，但城鄉(xiāng)社區(qū)的依法自治是一個(gè)整體系統(tǒng)，并不是僅僅承認(rèn)基層群眾性自治組織的合法性這么簡(jiǎn)單。除了他的產(chǎn)生要合法、它的存在要合法之外，它的行為過程更要合法，更需要以法律的形式確立其“自治性”的法人地位。從目前憲法政治思想及基層群眾性自治組織的實(shí)際職能看，基層群眾性自治組織盡管不是一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，沒有相應(yīng)的行政權(quán)；但也不是一般的社會(huì)組織，如工廠、企業(yè)、公司、協(xié)會(huì)等；而是具有一定的與國(guó)家政策、制度、法律及行政命令相關(guān)的社會(huì)管理權(quán)，如果對(duì)其自治性特征不予法人認(rèn)定，那么行使類似行政權(quán)的過程就會(huì)缺少依據(jù)，不僅不利于開展自治工作，也會(huì)出現(xiàn)問題并導(dǎo)致不良后果的出現(xiàn)，以及出現(xiàn)問題無法人承擔(dān)法律責(zé)任的尷尬局面④。由此看來，所謂自治法人地位的確認(rèn)應(yīng)該體現(xiàn)為這樣幾個(gè)方面：首先，應(yīng)將社區(qū)自治組織確定為公務(wù)法人，因?yàn)樯鐓^(qū)自治也是集體自治，屬于公共事務(wù)，在這一點(diǎn)上，它和政府機(jī)構(gòu)相比并沒有任何區(qū)別。公務(wù)法人的確立更有利于社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)與公益事業(yè)的開展。其次，應(yīng)將社區(qū)自治組織確立為自治法人，這一點(diǎn)又和一級(jí)政府完全不同。自治是一種權(quán)利，是一種行政化的權(quán)利，也是一種民主化的權(quán)利，自治的權(quán)利如何行使需要規(guī)范，而且這個(gè)權(quán)力和義務(wù)、責(zé)任是不可分割開的。再次，作為一種相對(duì)特殊的社會(huì)組織，在具有法人地位的前提下，也應(yīng)擁有相應(yīng)的法人待遇，應(yīng)將集體與個(gè)體的法定待遇納入政府財(cái)政預(yù)算，使自治法人地位從各個(gè)方面都能得到良好體現(xiàn)。

明確職能，提高基層群眾性自治組織的管理、教育及服務(wù)能力。基層群眾性自治組織的自我管理、自我教育及自我服務(wù)能力必須通過對(duì)自身職能的正確、有效發(fā)揮才能得到提高，職能的有效發(fā)揮源自職能的正確發(fā)揮，要能做到這一點(diǎn)，明確基層群眾性自治組織的切實(shí)職能是必須的。盡管基層群眾性自治組織的基層性、群眾性與自治性決定了其工作內(nèi)容的瑣屑，但并不等于自治組織做得越多越好，做得越大越好，而是要把屬于自己職能范圍內(nèi)的事情做實(shí)、做細(xì)、做透。

憲法賦予居（村）民委員會(huì)的職權(quán)包括：第一，協(xié)助基層政府開展工作。基層群眾性自治組織的特殊性決定了它和基層政府的關(guān)系，即被協(xié)助與被指導(dǎo)的關(guān)系。但作為基層群眾性組織，它又是基層政府開展工作的最有力幫手，既能協(xié)助政府將有關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行傳達(dá)與貫徹，又能夠向基層政府反饋民意，將民眾的意見和建議上傳給政府部門，從而起到中間橋梁的作用。第二，經(jīng)營(yíng)和管理好組織財(cái)產(chǎn)。總之，自治組織既要明確自治之責(zé)，又要把握自治之法；既要加強(qiáng)自我管理、自我教育及自我服務(wù)，又要協(xié)助基層政府搞好工作，管理是手段，教育是方法，服務(wù)是宗旨，建設(shè)和諧社區(qū)、和諧社會(huì)是其根本目標(biāo)。

強(qiáng)化功能，完善基層群眾性自治組織的民主政治建設(shè)。基層群眾性自治組織是民主政治建設(shè)的具體化，是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，作為中國(guó)共產(chǎn)黨憲政中的民主政治思想，它的體現(xiàn)就在于民主的具體化—基層群眾自治。因此，要強(qiáng)化基層群眾的自治功能必須實(shí)現(xiàn)民主政治、加強(qiáng)民主政治建設(shè)，并在這一實(shí)踐過程中完成社區(qū)自治工作，摸索基層群眾的自治方法，培養(yǎng)民主政治的意識(shí)和能力。首先是基層群眾性自治組織構(gòu)成的民主性。根據(jù)我國(guó)的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)的基層群眾性自治組織應(yīng)由居（村）民委員會(huì)構(gòu)成，以遵循我國(guó)相關(guān)法律和“居（村）民居住地區(qū)”的原則，充分彰顯基層群眾性自治組織產(chǎn)生的民主性和民意性。其次是基層群眾性自治組織決策的民主性。在相關(guān)決策中應(yīng)貫徹少數(shù)服從多數(shù)的民主集中制原則，在維護(hù)絕大多數(shù)群眾利益的基礎(chǔ)上，保證民主應(yīng)在最廣大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。再次是基層群眾性自治組織管理的民主性。社區(qū)管理是基層群眾性自治組織的主要職責(zé)內(nèi)容，但社區(qū)管理不是行政管理，基層群眾性自治組織既要以基層群眾為服務(wù)對(duì)象，又要以基層群眾為管理主體，通過居（村）民委員會(huì)齊抓共管來達(dá)到群眾自治、和諧社區(qū)的目的。第四是基層群眾性自治組織監(jiān)督的民主性。居（村）民委員會(huì)的公務(wù)事項(xiàng)同樣離不開民主監(jiān)督，這也是民主政治重要的構(gòu)件要素，社區(qū)管理過程中的一切事務(wù)都要公開，并經(jīng)由民眾監(jiān)督與評(píng)價(jià)，在充分尊重民主監(jiān)督的同時(shí)，應(yīng)積極采納群眾的意見和建議，使自治組織成為真正的基層性自治組織。

其實(shí)，千百年來封建專制思想殘余的影響、既得利益階層的干擾以及大量實(shí)際問題的阻滯，都使得民主執(zhí)政問題還存有較多阻滯⑤。基層群眾性自治組織的職能定位與發(fā)揮并不僅僅是一個(gè)憲政問題或法律問題，也不僅僅是一個(gè)民主建設(shè)的問題，還是一個(gè)思想認(rèn)識(shí)的問題。隨著我國(guó)改革的深入及社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化建設(shè)的未來發(fā)展都需要社區(qū)管理的創(chuàng)新與開拓，尤其需要思想認(rèn)識(shí)的提高與民主意識(shí)的增強(qiáng)，這是現(xiàn)代化社區(qū)管理的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)基層民主自治的前提。作為基層群眾性自治組織的居（村）民委員會(huì)，只有從思想上提高認(rèn)識(shí)，理解自治、善于自治，尊重群眾、服務(wù)群眾，才能發(fā)揮好基層群眾性自治組織的應(yīng)有職能，把基層民主政治建設(shè)得更好。

（作者單位：哈爾濱醫(yī)科大學(xué)大慶校區(qū)；本文系2015年大慶市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“大慶推進(jìn)依法治市問題研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：DSGB2015172）

【注釋】

①③基層政權(quán)與基層群眾性自治組織，價(jià)值中國(guó)網(wǎng)，http：//www.chinavalue.net.

②魏雪芳：“十六大以來中國(guó)共產(chǎn)黨的憲政思想研究”，《理論觀察》，2013年第11期，第27～29頁(yè)。

③黃榮英：“村民委員會(huì)的性質(zhì)、職權(quán)及其在行政法上的定位”，豆丁網(wǎng)，http：//www.docin.com.

④任培華：“民主執(zhí)政問題不容忽視”，《人民論壇》，2007年第5期，第27頁(yè)。

責(zé)編/王坤娜