社會治理方式網格化創新

張雙喜

【摘要】網格化管理是創新社會治理方式和提高社會治理能力的必然抉擇。近年來，各地堅持“網格化管理、社會化服務”的工作目標，致力于全面提升社會治理能力和水平，進行了很多有益嘗試，尤其是在基層社會領域，網格化管理從理念到實踐發揮了新的作用，體現了創新價值，促進了我國社會治理體系的完善和社會治理能力的提升。

【關鍵詞】社會治理 網格化管理 創新

【中圖分類號】C93 【文獻標識碼】A

作為解決群眾“最后一公里”問題的重要手段，網格化管理是創新社會治理方式和提高社會治理能力的必然抉擇。近年來，全國多個地方積極實踐探索“網格化管理”的社會治理模式，逐步形成了一套行之有效的服務基層群眾的網格化社會管理服務模式，大大提高了全國整體的社會治理能力。尤其是城鄉基層社會，它不僅是當代中國全面實現社會治理現代化的重點領域，也是我國致力推進國家治理體系和治理能力建設必須高度關注的著力點。切實加強關于基層社會治理的理論研究探討和實踐探索尤為重要和必要。

網格化管理問題的提出

網格化管理是基于網格技術的一種現代管理技術、管理理念、管理思路。網格化管理中的網格，實為“網格化”，是指將管理區域按照一定標準，從地理空間上劃分為若干個單元，即我們所說的“格”，各個單元“格”又通過資源整合、信息共享、流程再造等有效機制，實現相互聯系、聯動，從而消除部門壁壘，形成一張張“網”，此為我們所稱的“網格”。故筆者認為，網格化管理，就是在保持社區大格局不變的基礎上，結合人文、地理和現有的建筑布局等因素，把管理區域劃分為若干責任網格，將人、地、物、事、組織都納入網格進行管理。

網格化管理的提出。北京市東城區“依托數字城市技術創建城市管理新模式”課題組從東城區實際出發，提出網格化城市管理的構想。該模式運用網絡地圖技術，將東城區劃分為若干個網格管理單元，將“萬米單元網格”和“城市部件”兩種管理法結合起來，將其事和物作為管理客體來確定網格責任人，以便為轄區群眾提供各種方便快捷的服務。2005年7月國家住房和城鄉建設部印發《關于推廣北京市東城區數字化城市管理模式的意見》，拉開了東城區網格化管理模式遍地開花的序幕。之后，城市網格化管理特別是社區網格化管理的應用勢如破竹，影響與日俱增，產生了良好的政治、經濟和社會效益。各地、各領域也陸續開始了網格化管理的嘗試。

網格化管理的依托平臺。網格化管理需依托幾個平臺：一是社會管理信息平臺，主要為各級領導提供科學依據、輔助決策，為區（縣）、街道（鎮）、社區（村）各級網格開展工作提供公共服務平臺。二是基礎數據平臺，如地圖信息模塊、小區信息模塊、人口信息模塊、建信息模塊、計劃生育信息模塊、治安信息模塊等等。三是統計分析平臺，如智能化統計當前系統內所有數據、柱狀圖一目了然、餅狀圖全盤分析、案情分析，疏而不漏等。四是社情民意平臺，即對街道、社區、網格以內發生的事件、民眾的矛盾糾紛、問題隱患以及社會治安等事件的調處整治、督辦督查等服務辦事平臺。五是評比平臺，包括日志管理模塊和績效評估管理模塊。六是指揮中心平臺。七是系統管理平臺。八是百姓互動平臺，主要為百姓提供一個和各級管理人員互動的平臺，通過這樣一個平臺，人民群眾可以將其意見、建議或者看法等隨時發表出來，這樣就能更好地反映人民群眾的所想、所需所急，從而更好地實現社會治理。

網格化管理的要義。近年來，網格化以其很強的適應性和廣泛的應用性出現在稅務管理，生物醫藥、電子商務、林業乃至戰爭領域等各個領域。如今在社會管理領域，網格化管理也被廣泛地運用，效果也較顯著。首先，網格化管理將管理模式由被動變為主動，將應對問題變為發現和解決問題；其次，網格化管理在管理對象、過程以及評價上更加凸顯了管理手段數字化的優勢；最后，網格化管理的管理標準和流程規范統一，從發現問題到解決問題的整個環節、步驟形成一個閉環，這種科學封閉的管理機制不僅大大提升了管理能力而且有效提升了管理水平?；谶@些功能優勢，如果說過去是傳統、被動、定性和分散的管理，那么，今天就是現代、主動、定量和系統的管理。

網格化管理的模式

城區網格化管理模式。東城區進行的網格化管理嘗試，創造性地設計了靜態碼+動態碼的編碼規范，制訂了“三級平臺、四級管理”工作程序以及六步閉環事件處理規范，提出了社會事件六步閉環業務協同法。將東城區17個街道的205個社區，劃分為 589個網格，依托5大數據庫群、6大技術平臺的云中心進行管理。把社區、網格和職能部門等各個管理單元通過互聯網和通信網聯系起來，開展網格化的社會服務①。湖北宜昌市把以人為本、服務為先的理念貫穿于社區網格化管理的始終，以網格化管理、信息化運行、全程化服務三大板塊為中心，嘗試了“一本三化”管理服務模式。該市將城區121個社區劃分為1110個網格，將網格管理范疇擴展到人、房、事、物、組織等各方面，以信息化為支撐，全面推進社會管理服務信息數字化，建設“數字網格”和“電子地圖”，以全程化服務為核心，依托綜合信息平臺，及時解決群眾訴求。②

鄉村網格化管理模式。一些地區將網格化管理延伸到農村鄉鎮，實行村莊社區化管理。如A省B縣C鄉就將網格化管理引入到鄉（鎮）政府社會化管理當中來：一是在鄉（鎮）政府大院設立專題宣傳欄，介紹、宣傳網格化管理模式。二是把每位領導和干部的聯系方式公布于宣傳欄上，以方便群眾電話聯系，使其少跑冤枉路，節省辦事時間。并建立鄉（鎮）干部與村社聯點機制，由鄉（鎮）干部全面負責村民的醫療、養老、教育、民政等問題的咨詢與辦理。三是按照農村的地理位置以及人口密度等自然條件，結合實際科學劃分三級村網格和四級社網格，將全村人口劃區分片，建立了由村支部書記、主任到社長、村民的樹狀網絡結構責任網，并附有聯系方式，這樣便于政府對農村以及農村自身的管理。同時，還建立了便民服務大廳，將醫療保險、養老保險、家電下鄉、計劃生育、民政等與群眾利益密切相連的各項工作分片分區，把責任落實到人，讓老百姓到政府辦事能直接找到負責人。四是整合基層組織資源，組建服務團隊。在網格中將各方面資源整合起來，建立鄉、村兩級管理服務團隊，服務團隊以人員的多元化來服務群眾需求的多元化。五是開展主題活動，進行優化服務。通過組團式服務，切實解決人民群眾的身邊事。

網格化管理的實踐創新

通過A省從城市社區到農村鄉鎮的試點，我們看到其基礎為社區、關鍵為網格、本質為服務、核心為管理、目的為實現管理服務的社會化、專業化和精細化。網格化管理的創新價值以及社會成效在于：它是以群眾滿意為目標、公共需求為導向、資源整合為基準、多元協同機制為保障、機制創新為關鍵、精細化管理為支撐的服務型的基層社會治理的新模式。③較之以往的管理模式，它實現了治理理念、治理主體、治理資源、治理流程乃至治理格局的創新。

管理理念轉變—為社會治理實踐注入動力。新公共管理理論認為，政府的職能應該是“掌舵”而非“劃槳”、要以公民為導向，政府職能應該是“服務”而非“掌舵”。傳統社會管理模式主要是以“管控為主”，政府在整個社會的運轉過程中起著主導推動作用，往往由政府單方面提供公共服務，政府既“劃槳”又“掌舵”，既是“裁判員”，又是“運動員”。而在網格化管理中，政府職能得到了有效轉變，由“管控為主”轉向了“服務為主”。網格化管理體現和貫徹了社會治理理念，實現了由過去單一的“自上而下”的管控模式向多元主體參與以及多方回應的轉變，凸顯了“以人為本”與政府服務型導向，為加強社會治理注入了新的動力。

管理模式創新—為社會治理實踐找到新路徑。網格化管理模式運用數字以及信息化手段，使群眾的訴求與呼聲能夠“自下而上”及時、準確地被傳遞與掌握，并通過信息的加工、分析、預測，能夠在出現問題的臨界點前發現問題，將問題解除在萌芽狀態，使社區管理變得更加積極主動。如A省E市某社區公共服務中心，在做好入戶人口基本信息采集的基礎上，對網格內發生的矛盾糾紛隱患、刑事解教人員動態及居民急需解決的或突發性問題及處理結果每日上報；對人口正常出生、死亡以及商業網點用工信息、低保享保人員動態、流動人口動態等每月進行一次匯報。利用社區住戶錄入動態管理登記表及其軟件數據庫，將網格內住戶家庭成員組成情況、住房及房屋租賃情況等信息錄入到網格化管理服務軟件和信息庫中，以便更好地為轄區居民提供服務。這種對重大問題及時呈報，全面、準確掌握信息的制度措施，不僅提高了工作效率，又避免了傳統管理模式的一些弊端，為加強社會治理找到新的路徑。

管理資源整合—為社會治理實踐建立新平臺。網格化管理整合了相關管理和服務資源、人力資源等，實現了服務團隊的整合。如A省D縣開展“網格化管理，精細化服務”的嘗試。在社區合理劃分網格的基礎上，每個網格中建立了黨支部，由社區干部分別擔任網格長和網格責任人，建立平安和諧網格服務隊伍，在網格內開展矛盾糾紛排查化解、治安隱患排查、流動和重點人口管理服務、各類民情信息收集、政策法規宣傳、治安巡邏防范等各項服務工作，將人、事都納入網格進行管理，避免了傳統管理的種種弊端，為加強社會治理建立新的平臺。

管理機制優化—為社會治理實踐提供新保障。健全完善社會管理、群眾工作的運行機制是創新社會治理體系的重中之重。A省科學化的管理機制使得鄉（鎮）政府的社會化管理服務發揮了更好的作用，使得基層社會治理的效果得以發揮：首先，便捷式服務提高了政府公信力。在鄉（鎮）政府，由于經濟社會發展較落后、人員素質有限，辦公條件以及日常事物管理往往不盡如人意，老百姓到政府辦事，往往是走了冤枉路，耽誤了時間，還有可能辦不成事，有時甚至會出現出口罵人以發泄不滿情緒的情況，這嚴重影響了老百姓對政府的信任感。長此以往，政府公信力在群眾心中不斷下降，政府公信力受到挑戰。而在網格化管理中，規范化窗口建設、服務管理團隊的形成，為村民群眾帶來了方便與實惠，他們來到政府以后，可以第一時間找到責任人，省時省力，順心如意，政府的公信力在群眾心中又一步步樹立起來。

其次，坐班制的實施明確了干部工作時間。基層地區艱苦且偏遠，因此干部們需要住宿在政府機關，大家吃、住、行在一起，有時工作累了，或是時間緊張干不完了，往往需要利用晚上的時間加班工作，日常休息時間得不到保證，缺少個人空間，時間長了，容易滋生消極情緒，導致扯皮和偷懶現象。網格化管理在方便群眾的同時，也給干部減輕了不少負擔，精細化、科學化的分工讓他們明確了各自職責和義務，不再東拉西扯，專心干自己的事情即可。他們只需按時上班，辦完事情按時下班，工作之外的時間可以自己安排，工作時間的明確，使得他們身心愉悅，工作快樂，進而大大提高了工作效率。

最后，精細化管理促進了各項工作的順利開展。在鄉（鎮），雖各項工作都有專人負責，但由于涉及環節多，工作難度大，往往是活多人少，忙不過來，加上有些責任需要大家共同承擔，所以時有扯皮現象發生，責任牽扯不清。而網格化管理通過“定格、定人、定責、定流程、定獎懲”，各工作人員各司其職，使得公共資源整合化、業務流程規范化，管理時空預警化程度進一步提高，各項工作得以順利銜接，從而強化了政府的管理和服務職能，密切了黨群和干群關系，推動了社會的平安和諧，可見，管理機制的優化為加強社會治理提供了新的保障。

推進網格化管理的路徑探討

網格化管理的主旨，在于改進社會治理的方式和提升社會治理的水平，其實質是要在社會治理的導向上實現從傳統社會管理模式向多元治理模式轉變，即以政府為單一管理主體、以管控為主轉向以黨委領導、自上而下的政府管理與自下而上社會自治良性互動、管理與服務相融合。而在網格化管理實踐中，還存在一些問題，還需要我們不斷探討其路徑。

網格化管理中存在的問題。由于對網格化管理的認識不平衡、政府職能轉變不到位等原因，網格化管理還存在著一些不容忽視的問題，尤其是在鄉村，問題較多，諸如基礎設施落后，地域面積大而分散，道路崎嶇難走，鄉村服務團隊上門服務難度大；鄉鎮經費緊張，保障不了鄉村服務團隊經常性上門服務的工作經費，基層開展工作難度較大；群眾的文化和整體素質有限，對服務工作的支持還不夠，需要進一步提升；鄉村兩級工作人員不足，沒有過多的人員可以抽調并組團開展上門服務。村級服務團隊的主導力量基本都是村干部，由于基層工作的報酬較低，許多村干部還不得不外出打工掙錢，這不僅導致了村級團隊服務力量的薄弱，而且也使基層干部缺乏上門服務的主動性和積極性。

網格化管理的路徑探討。在網格化管理中，一是需要充分發揮政府公共管理職能，充當好其“掌蛇者”和服務者的角色，能由市場辦、社會辦的事情交給市場和社會辦。二是加強網格化隊伍建設，不但要拓寬隊伍范圍，而且要通過學習培訓，加強人員素質，使網格員能夠真正成為政策法規的宣傳者、社情民意的收集者、鄰里糾紛的調解者、群眾辦事的服務者。三是提高人民群眾的參與度。鼓勵和支持群眾開展互助服務，發揮群眾自我管理、自我參與的作用。四是加大經費投入。政府應有專項經費保障網格化管理的順利推行。同時，建立和完善優惠政策引導社會資金進入公共服務領域，通過政府購買社會組織服務等方式提供多元的公共服務。五是完善網格化管理的三大核心要件，即網格的劃分、信息平臺的建設以及現代管理技術的應用。六是加強網格化管理的制度建設，包括網格化管理的相關法律制度、部門聯動制度、考核評價監督制度等等，以保障網格化管理的有利推行。

總之，我們必須重視城鄉基層社會，這個當代中國全面實現社會治理現代化的重點領域和我國致力推進國家治理體系和治理能力建設必須高度關注的著力點。必須著眼于新的時代要求和社會治理工作的重點，切實加強關于基層社會治理的理論研究探討和實踐探索，不斷推進基層社會管理體制和機制的創新，再從源頭上切實發揮對社會進行動態管理與綜合治理的優勢和作用，著力強化網格化和動態化管理的服務功能，促進我國社會治理體系與治理能力的現代化。

（作者單位：中共青海省委黨校）

【注釋】

①北京市東城區信息化工作辦公室：“北京東城區：網格化的工作模式精細化的城市管理”，《專題報告》，2011年第9期。

②中共宜昌市委黨校課題組：“社會管理創新的‘宜昌經驗’”，《實踐·探索》，2012 年第11期。

③龔鷹，張海軍：“‘網格化管理、組團式服務’：新時期基層治理模式的創新”，《黨史文苑》，2011年第10期。

責編 /張蕾