印度嚴重霧霾折射出哪些深層問題

于宏源

2014年，世界衛生組織（WHO）對全球91個國家的1600個城市的空氣質量進行測量，結果發現印度首都新德里是PM2.5值最高的城市，全年平均值達到153，遠遠高于北京的PM2.5值56，而WHO設定的人類健康臨界值為10，新德里的PM2.5是其150倍。此外，印度的另外一個城市即巴特那緊隨其后，PM2.5高達149。而且，根據WHO發布的2014年數據，在這1600個城市中，PM2.5最高的20個城市中一半以上都位于印度。

盡管中國尤其是北京的霧霾問題為各界所詬病，但是印度的空氣污染狀況要遠遠比中國嚴重。除了空氣污染問題，印度的整體環境條件也比較惡劣。在印度，空氣污染問題嚴重影響著這個國家人民的健康狀況。全球疾病負擔組織（GBD）2013年報告指出，戶外空氣污染已經成為印度的第五大殺手。在印度，大約有3000萬人患有哮喘，而數十萬的過早死亡案例的主要原因也是空氣污染。

燃煤所產生的污染物和機動車尾氣是霧霾的兩大主因

在印度，主要的污染物排放源就是煤炭。作為全球第二人口大國以及正在崛起的新興經濟體，印度的經濟發展和生產生活嚴重依賴于煤炭，其能源需求一半以上都要依靠煤炭，尤其是電力供應。印度可探明煤炭儲量為2087.5億噸，是繼中國和美國之后的第三大煤炭生產國，而且燃煤產量以7%左右的速度增長。印度最大的國企——印度煤炭有限公司（CIL）是世界上最大的煤炭生產商，其產量占到印度全國總產量的90%，又因煤炭價格低廉，因此成為整個印度工業發展的主要能源來源。尤其是在電力供應方面，印度60%以上的電力供應都來自煤炭。由于印度境內存在大范圍的電力短缺問題，低廉的煤電顯得尤其珍貴，不僅保障了部分電力供應，而且價格低廉，印度農村電力供應問題得到緩解。在這種情況下，由于替代燃料較少，燃煤就成為印度生產生活的必需品，但是其所產生的污染物經過各種化學反應形成細微顆粒物，成為印度霧霾的罪魁禍首。

機動車尾氣是印度霧霾的另一大主因。在印度，政府每年對柴油的補貼高達150億美元，因此柴油價格低廉，成為許多小汽車和卡車的主要燃料。根據國際清潔交通委員會（ICCT）的報告，2013年印度以柴油為動力的客運車輛的銷量占到所有車輛銷售額的50%，而且由于柴油的價格只是汽油的24%，因此柴油汽車的市場份額還在繼續擴大，預計到2030年會達到60%。而且由于燃料成本較低，許多人更加傾向于選擇駕車出行而非公共交通工具，現在每年的汽車登記率正以10%的速度增長，汽車保有量的增長速率為全球第二，目前平均每56.3個印度人就有一輛汽車。相較于汽油，以柴油為動力的汽車排放的尾氣所產生的致癌物質是前者的10倍。隨著印度機動車尤其是以柴油為動力的機動車數量越來越多，加上許多汽車排放不達標并且燃油質量低，以及燃油經濟標準的不規范等，印度霧霾問題將會更加嚴重。

除了以上兩種污染源，在印度廣大農村地區焚燒生物質燃料，如糞餅、木柴、秸稈和垃圾等來取暖和做飯，其造成的污染是其他污染源的數倍。

印度環境治理措施雖有發展，但環境問題從來都不是印度政府的優先事項，民生和發展問題才是其重中之重

1984年12月3日發生的慘絕人寰的中央邦鮑帕爾聯合炭化物廠毒氣泄漏事件，當場殺死了3000多人，并造成無數人終生殘廢。這一事件喚醒了印度公眾的環境意識，促使政府進一步改善環保立法的行政管理工作。1985年，印度聯邦政府成立了環境和森林部，大多數邦政府成立了環保和相關機構。1986年11月，印度政府在頒布《環境保護法》后，隨即開始執行一項保護環境的五點方案，其主要內容為：調查環境現狀；評估環境污染所造成的影響；控制污染和彌補環境所遭到的損害；在若干個大學內設置有關環保問題的研究機構；動員千萬民眾參與《1986年環境保護法》的實施。此后，印度政府開始采取立法手段控制生態環境的惡化，公布了《水（預防和控制污染）法》和《大氣（預防和控制污染）法》。據《印度環境保護法》規定，對于違反該法有關規定的人員，可處以5年以下的監禁和10萬盧比的罰款；對于繼續違反有關規定者，其增加的罰款每天可達5000盧比；在判決后一年繼續違反有關規定者，其監禁期限可延長至7年。

公眾環境參與一直是印度環境和空氣治理的一個部分，環境的利害關系也一直是印度傳統思想中的組成部分，佛經和《奧義書》中的可持續發展的思想深深地影響著每一個印度國民，而且印度政府也一直強調公眾參與對于實施可持續發展的重要性。印度現有一萬多個涉及可持續發展的非政府組織（NGO），這些組織的范圍涉及生態發展推廣、廢物管理、森林保護、生物多樣化、扶貧脫困、衛生教育等諸多領域。

然而，印度的環境治理措施帶有很大的發展中國家的特點，例如措施簡單，制度設計不夠嚴謹和周密，有令不行的現象也較普遍。印度的環境污染問題引起了印度市民和民間組織的廣泛重視，官方機構也下了決心，要解決印度環境污染問題。但印度環境保護的主要困難在于城市人口密度太大，人口素質參差不齊，公眾的環境意識薄弱，政府的措施執行力度不強，而且印度大量的貧民窟以及貧民窟人數的不斷增長都增加了印度環保工作的難度。

印度的霧霾問題如此嚴重，但是很少看到外國媒體甚至印度國內的媒體進行大肆報道，也從未像中國這樣引起政府和社會的廣泛關注。霧霾問題之所以沒有受到廣泛關注也沒有得到有效治理，主要是因為環境問題在印度并非重點整治議題，環境問題從來都不是印度政府的優先事項。作為一個傳統的農業大國以及正在崛起的新興大國，印度目前面臨的民生問題和發展問題才是其重中之重，電力供應問題、供水問題、工業發展等問題才是政府和民間關注的重點。

首先，缺電一直是印度揮之不去的痛，甚至有印度媒體自嘲說，停電已經成為印度很多城市的“生活方式”。在中國，已經很難想象停電燒煤油燈的情景了。但是在印度，全民用電卻似乎還是遙遠的夢想。而且近些年隨著印度經濟的高速發展，電力供應不足的問題更加凸顯，缺電所造成的經濟損失更是難以想象。因此能夠使用煤電已經是萬幸，煤炭的污染問題還遠遠不在考慮范圍之內。況且目前印度的煤炭供不應求，其他燃料代替煤炭的進程也不順利，因此歸根結底，能源問題才是印度目前面臨的重大難題。

其次，吃水難也是困擾印度政府和民眾的主要問題。隨著人口增長，工業飛速發展，印度正面臨供水不足的問題。例如，新德里有350萬人缺水，大多數市民家里每天只供水幾個小時。

再次，印度處于工業化階段，經濟發展是第一要務。盡管隨之產生的環境問題層出不窮，但是其優先程度顯然不夠高，還是要讓位于經濟增長。

印度大力開展資源外交攻勢，保障能源供應

盡管印度是全球第七大能源生產國，但同時也是全球第五大能源消費國，加之石油天然氣資源相對貧乏，印度的能源供應遠遠不能滿足其國內需求，而且還有大量的潛在能源需求得不到滿足。為了保障能源供應，促進經濟平穩發展，印度政府大力開展資源外交攻勢，以獲取國內外一切可以利用的各種能源形式。

印度的能源戰略主要包括國內能源戰略和對外能源戰略兩部分：國內能源戰略主要包括深化能源機構改革、提高國內能源產量、積極開發可替代能源、建立戰略油氣儲備以及提高國內石油產量；對外能源戰略則主要涵蓋加強對外核能合作、加大化石能源國際合作力度、加快新能源及可再生能源對外合作等。

在此基礎上，印度的資源外交政策主要包括：推進與南亞鄰國的能源合作，加強與中東國家的油氣合作，加強同中亞、南美國家的油氣合作，以及大力推進與地區和國際合作機制的能源合作。由此可見，印度的資源外交戰略已經擴展到了非洲、拉丁美洲，并初步形成了“丁字型”的全球化能源戰略。①同時，這一戰略又可分為內環戰略和外環戰略。內環戰略主要指向北獲得俄羅斯油田開采權，向西建立伊朗到印度的能源安全通道，向東則占有緬甸天然氣的大部分出口市場。外環戰略則擴展到非洲和拉丁美洲，形成全球性能源網絡。

莫迪政府上臺以后，更是加快了本國能源發展的速度，被稱為印度史上首位具備能源產業知識的總理，初一上臺就提出了雄心勃勃的能源改革政策。在以莫迪為首的印度人民黨競選宣言中，最大限度地開發石油、天然氣、太陽能、水能、風能、煤炭和核能資源等能源資源成為其重要組成部分，并且將重點開發能源基礎設施，提高能源利用效率，保障能源安全，提升石油、天然氣和煤炭產量以減少進口依賴。

在國內層面，莫迪政府致力于改善能源結構，促進可再生能源的開發和利用。由于如果按照目前的增長速度，印度進口煤炭發電量到2030年將從目前的30%上升到其電力總量的80%，這對印度實現可持續發展將是嚴重的打擊。為了保障印度國內的電力供應、能源供應和能源安全以實現能源獨立，莫迪政府將能源政策的重點放到可再生能源的開發以及清潔能源技術的開發上。莫迪政府提倡清潔能源技術開發，并且計劃投入250億美元設立五項基金發展“綠色能源”，而對太陽能的投資單獨增加到1000億美元。按照印度《國家氣候變化行動計劃》，印度計劃在2020年之前將可再生能源的比例增加到15%。

在國際層面，莫迪政府通過國際合作為國內能源結構改善創造外部條件，并通過建立石油儲備等措施保障能源安全。一方面，印度政府決定在三個地方——維薩卡帕特南（Visakhapatnam）、芒格洛爾（Mangaluru）和帕杜爾（Padur）建立五個百萬公噸的戰略石油儲備點，以緩沖國際石油市場的沖擊。另一方面，印度政府通過國際合作獲得國外先進技術，提升能源利用能力。例如，核能是莫迪政府清潔能源戰略的關鍵部分，但是核能的發展需要國外先進的核能技術和燃料提升國內核電能力。2015年初，莫迪訪問法國，在與奧朗德會面中討論的主要議題之一便是核能問題。通過協商，法國核能巨頭阿海琺（Areva）和印度核電公司（NPCIL）計劃在印度杰塔普建立六個核反應堆，而且目前已經進入具體實施階段。

印度積極參加全球環保合作，促進國內環境問題改善

印度在環境外交方面也表現積極，而且印度也不希望靠犧牲其環境來換取經濟的發展或者其它表面的國家利益。對于印度環境外交的整體情況，印度學者戈文德·拉詹（Mukund Govind Rajan）認為：“印度希望在環境政策上也能在國際上發揮更大的影響力。”“在全球環境談判中，印度的政策包括至少兩個目標：防御和自信的。”“印度給人以自己是國際社會負責任的一員的形象。”“在團結發展中國家以及闡述第三世界國家關注的問題上，印度發揮著領導作用。”②

莫迪政府執政以來，印度在加快國內太陽能及核能等清潔能源發展的同時，在國際氣候變化談判中也奉行積極的氣候變化政策，爭取發達國家的資金和技術，同時也繼續團結中國等發展中國家應對全球氣候挑戰。印度是繼中國和美國之后的第三大碳排放國，也是世界上霧霾最嚴重的國家之一，這不僅反映了印度國內不合理的能源結構，也反映了處于工業發展階段的人口大國低下的能源利用效率以及不合理的產業結構。莫迪政府充分認識到了印度目前面臨的環境問題，在國內推行可再生能源的開發，鼓勵國民綠色出行等；在國際上積極為國際氣候變化談判做準備，繼續聯合其他發展中國家，為印度爭取更多的發展空間。莫迪稱，印度的氣候變化政策絕對不會受到外部壓力的影響，但是印度自身面臨的環境問題和資源問題迫使印度不得不采取措施應對全球變暖。因此，莫迪政府在氣候變化問題上持兩種截然不同的立場。在國內，莫迪極為重視清潔能源的使用和環境的保護，倡導傳統的環保的生活方式；但是在國際舞臺上，莫迪政府極力反對其他國家對其主權和政策的干涉，印度的氣候變化政策不會受到外部任何壓力的影響。按照人均碳排放量，西方發達國家要比印度排放的多的多。當前各種環境災難是西方國家工業發展的結果，因此應對氣候變暖負責的是西方發達國家。這種自相矛盾但又在情理之中的立場直接影響著莫迪政府的環境外交。

總之，霧霾問題是所有正在進行工業化進程的國家所必須面臨和解決的問題。霧霾既是工業化的產物，又對生產生活產生消極影響，有礙經濟的可持續發展。但是霧霾問題不僅僅是環境問題，其折射出來的是一個國家在工業轉型階段所面臨的各種問題，如能源問題、環保問題、經濟結構優化及產業升級問題等，進而引發的是對一個國家資源和環境外交的思考。印度在當前階段以犧牲環境為代價來滿足民生及經濟發展的需求，但是從長遠來看，擴大海外能源市場、保障能源安全、優化能源結構、進行產業升級、保護國內環境將成為其實現可持續發展的必由之路。

（作者為上海國際問題研究院比較政治和公共政策所所長、研究員；北京大學國際關系學院博士生王麗娜對此文亦有貢獻）

【注釋】

①戴永紅主編：《中印海外能源戰略研究：地緣政治經濟的視角》，北京：時事出版社，2014年版，第78頁。

② Mukund Govind Rajan， Global Environmental Politics： India and the North-South Politics of Global Environmental Issues （Oxford University Press， 1997）， p. 260， p. 262，p. 270.

責編/ 劉瑞一 美編/于珊