2015：積極的財政政策更加積極

郭慶旺

伴隨著新預算法的實施和預算方法的變化，地方政府可以騰出更多的債務資金用于其他急需支出、重點民生支出事項。

今年的積極財政政策圍繞“打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務‘雙引擎’”發力。

雖然2015年赤字率將提高到2.3%，但從財政赤字的國際經驗、國債負擔率，以及積極財政政策的作用手段、實施效果來看，我國的財政風險是可控的。

近年來，受全球經濟持續低迷的影響以及國內經濟結構調整戰略的實施，我國經濟增長呈現出明顯放緩的態勢，步入了一個中高速增長的“新常態”。在實際經濟增長率由2010年的10.3%下降到2014年的7.4%，特別是2015年面臨較大的經濟下行壓力、經濟運行變得更加復雜的情況下，要保持國內生產總值增長7%左右，積極的財政政策如何更有效地發揮作用，成為社會各界關注的焦點之一。在此背景下，《政府工作報告》明確提出，“積極的財政政策要加力增效”，實現“既擴大市場需求，又增加有效供給，努力做到結構調優而不失速”的目標。

財政赤字率是衡量積極的財政政策擴張力度的一個重要指標。自2010年以來，我國一直在采取適度擴張的財政政策——赤字率在2012年為1.5%，2013年和2014年均保持在2.1%，2015年赤字率將進一步提高到2.3%。當然，現實赤字率由于包含了經濟波動的影響，并不能非常準確地反映出財政政策的擴張力度，而結構性赤字率——剔除了經濟周期影響的赤字率是更為科學的反映財政政策態勢的指標。根據測算，自2010年以來，我國結構性赤字率也一直保持著不斷增加的趨勢：結構性赤字率由2010年的1.27%持續提高到2014年的2.03%，2015年預計將達到2.24%。由此可見，積極財政政策的擴張力度相對較大，而且體現出漸進增強的特點。

2015年積極財政政策的擴張性不僅體現在赤字率特別是結構性赤字率的提高上，而且還體現在支出強度的進一步加大上。根據2015年財政預算報告和財政部新聞發言人公布的預算信息，在今年的支出安排中，還額外安排了符合新預算法規定的、不計入赤字的兩項支出：一是中央財政動用以前年度結轉資金1124億元，以擴大支出規模；二是增加安排地方政府專項債券1000億元并納入地方政府性基金預算管理，主要用于有一定收益的公益性項目建設支出。

此外，在我國地方政府承擔較多支出責任且又是經濟增長重要推手的情況下，加大地方支出力度或減輕地方支出壓力，無疑是增強積極財政政策支出強度、穩定經濟增長的有效途徑之一。今年，伴隨著新預算法的實施和預算方法的變化，地方政府可以騰出更多的債務資金用于其他急需支出、重點民生支出事項。比如，地方一般債務也可實行余額管理，從而使地方政府可用債務資金增加1714億元；又如，“財政部已下達地方存量債務1萬億元置換債券額度，允許地方把一部分到期的高成本債務轉換成地方政府債券”，而政府債券利率一般較低，可使地方政府一年減少利息支出400億至500億元，這些節省出來的資金可用于加大其他支出。

今年的積極財政政策圍繞“打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務‘雙引擎’”發力。為了“打造大眾創業、萬眾創新”引擎，繼續實行結構性減稅和普遍性降費，進一步減輕企業特別是小微企業負擔。為了增加公共產品和服務供給，在壓縮一般性支出、嚴格控制“三公”經費預算的同時，2015年安排中央基建投資4776億元，不僅比上年增加200億元，而且投資結構進一步調整優化，主要用于國家重大工程、跨地區和跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目；同時，進一步加大了政府對教育、衛生、社會保障、保障性安居工程等方面的投入。

雖然2015年赤字率將提高到2.3%，但從財政赤字的國際經驗、國債負擔率，以及積極財政政策的作用手段、實施效果來看，我國的財政風險是可控的。盡管如此，我們也必須清醒地認識到，我國經濟步入“新常態”，特別是考慮到當前和未來一段較長時期內我國的主要戰略任務是促進經濟轉型升級、實現創新型增長方式的轉變，因此財政政策應保持適度的擴張性，決不能忽視財政政策的可持續性。首先，我國政府債務特別是地方政府債務規模增長過快，財政安全存在較大的潛在風險，這決定了財政政策的擴張空間較為有限。其次，我國道路交通等基礎設施業已實現了跨越式發展，大規模基礎設施投資的邊際收益開始遞減，因此，以大規模基礎設施建設為主要載體的擴張性財政政策的有效性將會大打折扣；雖然今后一段時期政府在基礎設施、公用事業等領域尚需保持一定規模的投資，但“政府不唱‘獨角戲’，積極推廣政府和社會資本合作模式”，否則，積極的財政政策雖“加力”了，但無法“增效”，財政風險也會加重。

（作者系中國人民大學財政金融學院院長）