地鐵PPP模式起步

王寅

“我們現(xiàn)在還處于學(xué)習(xí)階段，過(guò)去我們沒有在軌道交通建設(shè)中使用PPP模式的經(jīng)驗(yàn)。”福建省廈門市軌道交通2號(hào)線和3號(hào)線PPP項(xiàng)目聯(lián)絡(luò)人許梁嫣婉拒了本刊記者的采訪。她表示，目前廈門對(duì)于軌道交通建設(shè)引入PPP模式仍處于研究、學(xué)習(xí)和探索的階段。

其實(shí)，不光廈門市的軌道交通在使用PPP模式方面仍是個(gè)學(xué)習(xí)者，對(duì)于全國(guó)大部分使用PPP模式推進(jìn)城市軌道交通建設(shè)的城市而言，PPP模式都是一個(gè)不甚熟悉的領(lǐng)域。

有競(jìng)爭(zhēng)才能省錢

“建設(shè)過(guò)程省了錢，但如果需要政府在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)追加較多的投資或者給予較多的補(bǔ)貼，那就不能算是成功的PPP模式。”北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（京投公司）融資計(jì)劃部總經(jīng)理任宇航對(duì)本刊記者表示，地鐵建設(shè)的確需要花費(fèi)大量資金，但地鐵說(shuō)到底是向公眾提供交通服務(wù)的設(shè)施，如果在建成后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段還需要修修補(bǔ)補(bǔ)、大量追加投資，那就是“撿芝麻丟西瓜”了。

北京地鐵4號(hào)線是我國(guó)軌道交通行業(yè)第一條采用PPP項(xiàng)目融資模式建設(shè)的運(yùn)營(yíng)線路，于2009年9月28日正式投入運(yùn)營(yíng)。2011年一篇發(fā)表在同濟(jì)大學(xué)《城市軌道交通研究》雜志上的論文對(duì)北京地鐵4號(hào)線PPP模式在節(jié)約資金成本方面的效果進(jìn)行了評(píng)估。由于北京地鐵5號(hào)線的開通時(shí)間、招標(biāo)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、站點(diǎn)分布均與4號(hào)線相似，因此北京地鐵5號(hào)線被選為北京地鐵4號(hào)線的成本對(duì)照標(biāo)本。

數(shù)據(jù)顯示，采用PPP模式的4號(hào)線每車公里成本與每人次成本均低于采用傳統(tǒng)模式的5號(hào)線。其中每車公里成本相差1.83元，每人次簡(jiǎn)單運(yùn)營(yíng)成本相差0.06元。

“4號(hào)線的成本節(jié)約主要來(lái)自電力費(fèi)、修理費(fèi)和管理費(fèi)用三方面，特別是維修費(fèi)用和管理費(fèi)用。”據(jù)任宇航介紹，北京地鐵4號(hào)線工程的所有投資建設(shè)任務(wù)以7：3的比例劃分為A、B兩部分，A部分由政府投資方負(fù)責(zé)，B部分由京港地鐵公司完成。

京港地鐵是由京投公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司（首創(chuàng)集團(tuán)）和香港鐵路有限公司（港鐵公司）按2：49：49的出資比例組建的特殊項(xiàng)目公司（SPV）。A部分工程主要為地鐵前期的洞體、車站等土建工程。而京港地鐵負(fù)責(zé)的B部分工程則主要為車輛、信號(hào)燈設(shè)備的投資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)成本就要靠它們來(lái)壓縮。

任宇航告訴本刊記者，由于京港地鐵既是B部分的投資方，又是地鐵開通后的運(yùn)營(yíng)方，因此從設(shè)計(jì)、建設(shè)的初始階段開始，“節(jié)約建設(shè)和未來(lái)運(yùn)營(yíng)成本”的理念就已經(jīng)根植在京港地鐵的理念中，“由于代表公共利益的京投公司在京港地鐵占有2%的股份，合資公司無(wú)法為節(jié)約成本而損害公眾的利益。如此，通過(guò)這種PPP模式，我們?cè)谥鹄馁Y本和公共利益之間找到了平衡點(diǎn)。”

北京地鐵4號(hào)線這種切分項(xiàng)目的方式為其他城市推進(jìn)地鐵PPP項(xiàng)目提供了范本。浙江省臺(tái)州市發(fā)展和改革委員會(huì)黨組成員屈文斌在談到臺(tái)州市域鐵路嘗試PPP模式時(shí)，其所建議的項(xiàng)目劃分方式與北京地鐵4號(hào)線基本相同，如“將項(xiàng)目整體劃分為A、B兩部分。A部分主要為土建工程的建設(shè)投資，占總投資的70%，由市鐵投公司為主投資完成；B部分包括車輛、 信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備的投資和建設(shè)，占總投資額的30%，通過(guò)招投標(biāo)的形式組建特許公司完成”。

PPP不能保證立刻賺錢

除了北京，港鐵公司還與杭州地鐵進(jìn)行了PPP模式合作。但與盈利狀況良好的北京地鐵4號(hào)線不同，引入了港鐵資本合作的杭州地鐵1號(hào)線卻連年虧損。

杭州地鐵1號(hào)線于2012年11月通車。根據(jù)港鐵公司公布的年報(bào)數(shù)據(jù)，從開通至2014年，杭州地鐵1號(hào)線一直處于虧損狀態(tài)。而2009年通車的北京地鐵4號(hào)線從2010年開始盈利，占股49%的港鐵公司2010年從4號(hào)線獲取的利潤(rùn)為100萬(wàn)港元，2014年的利潤(rùn)為1.85億港元。而2014年杭州地鐵給港鐵公司帶來(lái)的虧損額為3.15億港元。

2010年時(shí)北京地鐵實(shí)行全程2元的固定票價(jià)，杭州地鐵在2012年時(shí)實(shí)行的是2元起步、8元封頂?shù)母?dòng)票價(jià)，票價(jià)更便宜的北京地鐵4號(hào)線反而比票價(jià)更貴的杭州地鐵1號(hào)線更快實(shí)現(xiàn)盈利。

根據(jù)港鐵公司2014年上半年年報(bào)數(shù)據(jù)，杭州地鐵1號(hào)線日平均乘客量超過(guò)35萬(wàn)人次。而杭州市地鐵集團(tuán)董事長(zhǎng)邵劍明在今年的杭州市“兩會(huì)”上公開表示，杭州地鐵1號(hào)線日均客流量要達(dá)到60萬(wàn)人次左右，且去掉財(cái)務(wù)成本及設(shè)備折舊，才基本能達(dá)到收支平衡。而北京地鐵4號(hào)線和大興線2014年總運(yùn)客量4.61億人次、日均乘客量130萬(wàn)人次以上。可見，如此龐大的客流量是北京地鐵PPP項(xiàng)目快速盈利的重要基礎(chǔ)，但杭州及其他眾多城市并不具備這樣的條件。

此外，杭州地鐵1號(hào)線與北京地鐵4號(hào)線還存在一個(gè)明顯區(qū)別：SPV公司的股份差異明顯。

北京京港地鐵公司的股份構(gòu)成中，京投公司的股份只占2%。“代表政府和公共利益的京投公司并不控股京港地鐵，這樣可以讓市場(chǎng)的作用在社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)中充分體現(xiàn)。”任宇航認(rèn)為，這是北京地鐵在PPP方面做出的一個(gè)創(chuàng)新性嘗試。

杭州地鐵1號(hào)線的SPV公司杭州杭港地鐵有限公司（杭港地鐵）由杭州市地鐵集團(tuán)和港鐵公司共同出資，其中杭州市地鐵集團(tuán)占51%的股份，港鐵公司占49%的股份。這種股份構(gòu)成有可能造成的后果是：SPV公司所作出的決定更容易體現(xiàn)政府的意愿而不是市場(chǎng)的需求。

浙江大學(xué)區(qū)域與城市規(guī)劃系退休教授周復(fù)多認(rèn)為，杭州地鐵1號(hào)線的規(guī)劃線路存在不合理之處，“以連接城郊蕭山的地鐵為例，本來(lái)只需一條線路，但為了拉動(dòng)湘湖地塊的房產(chǎn)開發(fā)，地鐵1號(hào)線把終點(diǎn)延伸至偏遠(yuǎn)的湘湖，而決定另造2號(hào)線再延伸至蕭山。”雖然杭港地鐵未必能夠決定地鐵線路規(guī)劃，但是如果PPP只是換一種引資方式體現(xiàn)政府意愿而非市場(chǎng)需求，那么就正如任宇航所說(shuō)，后期的追加投入等修修補(bǔ)補(bǔ)的資金將大幅增加，PPP模式的優(yōu)勢(shì)將蕩然無(wú)存，這是絕對(duì)的“丟西瓜撿芝麻”。