陳云與20世紀50～60年代的壓縮城鎮人口工作

尚長風

【摘 要】20世紀50～60年代，由于“大躍進”和人民公社化運動的錯誤，我國出現嚴重經濟困難。其中一個突出問題是城鎮人口數量過快增長，給國民經濟，特別是人民生活造成一系列嚴重困難。1961年起，黨中央對經濟進行全面調整。陳云是經濟調整的主要謀劃者、組織者和領導者。在領導經濟調整工作中，陳云提出了一系列壓縮城鎮人口的主張。壓縮城鎮人口這一舉措取得顯著成效，對于緩解糧食供應短缺，促進經濟恢復發揮了重大作用。

【關鍵詞】陳云;經濟調整;壓縮城鎮人口

引子——城鎮人口的過快增長及其影響

在市場經濟條件下，城鎮化的進程主要由市場自發調節。但在計劃經濟條件下，城鎮人口數量的變化必須由計劃制定者權衡決定，主要考慮因素是城鎮人口數量與農業發展狀況。在上世紀50～60年代，由于對社會主義經濟建設缺乏經驗，城鎮人口數量一度過快增長，給國民經濟，特別是人民生活造成嚴重影響。

（一）城鎮人口過快增長的原因

第一，“大躍進”期間工業生產建設的高指標。

受“大躍進”運動中浮夸風的影響，各級政府一度對1958年及以后的糧食產量作了盲目樂觀的估計。在這種情況下，全黨把工作重心轉移到工業上來。

因此，各種工業指標一再被提高，如鋼的指標1958年被定為1070萬噸，比1957 年翻了一番。要實現這些高指標，既依靠現有企業擴張生產能力，也依靠大量新辦企業。因此，“大躍進”期間企業數量和工業產值都急劇增長。據統計，1958年我國工業企業單位數量由1957的17萬個增加到1958年的26.3萬個，1959年又增加到31.8萬個;工業總產值由1957年的704億元，增加到1960年的1650億元。①企業數量和工業產值的劇增帶來職工和城鎮人口數量的迅猛增加。

第二，勞動力管理權限下放。

“大躍進”中，勞動力的管理權限被下放到地方。1958年6月29日，中央批準勞動部的報告，決定放寬國家對招收新工人的審批管理權。確定勞動力的招收、調劑等項工作由各省、區、市負責管理，不必經過中央批準。在勞動管理權下放后，中央和各級有關部門還放松了對招工的方針、職工總數和工資總額等方面的控制。盡管中央在下放企業勞動管理權的同時，也發出過一些控制性規定，但在“大躍進”狂熱的氣氛下，這些控制性規定沒有起到應有的作用。沖破計劃、盲目大干快上的勢頭十分迅猛，致使職工隊伍、城市人口迅速膨脹。

（二）城鎮人口的迅猛增長及其后果

據統計，1958年，職工總數就增加了2093萬人，比1957年增長67.5%。其中全民所有制職工增加2081萬人，增長84.9%。1960年職工總數達到5969萬人。城鎮人口由1957年的9949萬人增加到1960年的1.3億人，增加了3134萬人。①

職工人數和城鎮人口大幅度增加的最大惡果是，需要商品糧的人口數量大幅增加。為了滿足城鎮居民口糧需求，國家不得不提高糧食征購率。在1959年、1960年兩年糧食產量連續減產的情況下，糧食凈征購量仍然提高到占糧食總產量的28%和2l%，遠高于1957年17.4%的水平。②高征購使農村糧食的緊張狀況更加突出，農民口糧普遍不足。

同時，農村大量勞動力流人城市，加上大煉鋼鐵、大修水利，留在農業第一線的很多是婦女和半勞力，極大地影響了農業生產。

1960年中期以后，農村的嚴重災情暴露出來，廣大農民吃不飽，許多人得了浮腫病。為了緩解農民口糧不足，國家決定減少糧食征購。由于國家掌握的商品糧數量要減少，因此壓縮商品糧銷量就勢在必行。精減職工、壓縮城鎮人口，是當時壓縮商品糧供應的主要手段，也是當時促進經濟恢復的一項戰略性舉措。

一、“大躍進”運動前期，對于城鎮人口過快增長保持警覺

新中國成立至1957年，曾幾度忽略按比例發展方針，致使城鎮人口數量過快增長，造成糧食供應嚴重短缺。陳云長期領導新中國經濟工作中，對于城鎮人口迅速增長可能帶來的惡果有著比較清醒的認識。在“大躍進”運動前期，陳云盡管因領導“反冒進”遭到批判，但仍提醒全黨警惕城鎮人口過快增長。

在“大躍進”運動發動之初，陳云就對大量從農村招工造成職工人數膨脹的現象感到不安。1958年3月，陳云出席中共中央在成都召開的工作會議。在會上，陳云因為主張“反冒進”，再次受到錯誤的批判。在這樣的不利處境下，陳云仍提醒全黨：城市人口增加要看農村能提供多少商品糧，城市工礦發展要受農業的約束。成都會議后，陳云提醒各地同志，要大家在這點上小心。陳云強調，這批“老虎”進來容易，搞出去不容易。我們有些同志不懂得。③但是，在“大躍進”運動的狂熱氣氛下，陳云的意見沒有得到應有的重視。1958年職工和城鎮人口大量增加。1958年年底縣以上各類職工總數達到4532萬人，比1957年年底的2450萬人增加了2082萬人。④

1958年下半年，“大躍進”運動中的高指標、浮夸風等嚴重問題有所顯現。有鑒于此，1958年11月下旬的武昌會議上，毛澤東提出“壓縮空氣”。黨中央開始逐步調低工農業生產的主要指標，糾正已經察覺到的“左”的錯誤。

在糾“左”氣氛中，陳云的政治處境稍有好轉。陳云在糾“左”工作中，十分注意職工和城鎮人口數量的增加。1959年初，由于城鎮人口增長的同時，農業勞動力減少，這使農業生產受到很大影響;同時，城鎮人口的快速增加造成了市場緊張問題。有鑒于此，陳云提出應當減少城鎮人口。1959年4月，陳云致信中央財經小組，建議要壓縮購買力，認真精減1958年多招收的工人。他指出，企業增加職工，就要隨之增加購買力。陳云以1956年招工過多造成當時市場緊張的局面為例，強調1958年過多地招收了的1000多萬工人，必須認真地加以精減，安置到農村去，以便壓縮現有的購買力。⑤

根據陳云的建議，1959年6月1日，中共中央發出《關于大力緊縮社會購買力和在群眾中解釋當前經濟情況的緊急指示》，要求縣以上企業職工人數，必須在去年職工增加過多的基礎上，減少800萬至1000萬人，能夠減到1000萬人以上更好。同時規定減少人員應該首先減那些來自農村的臨時工、合同工，使他們回鄉參加農業生產。⑥endprint

各地積極貫徹中央指示精神，截至1959年6月底全國職工減少了456.1萬人。①壓縮城鎮人口工作取得明顯成效。

壓縮城鎮人口工作是對“大躍進”運動“左”傾錯誤的一個糾正，必須在糾“左”的環境中才能進行。1959年7、8月間召開的廬山會議，中斷了鄭州會議以來糾“左”的進程，全國掀起了更加猛烈的“大躍進”浪潮，城鎮人口迅猛增長，造成了一系列嚴重后果。

二、“大躍進”運動后期，呼吁壓縮城鎮人口

1959年廬山會議后，隨著新一輪“躍進”的到來，城鎮人口以更快的速度增長。1960年末全國城鎮人口總數較上年增加了1650萬人。急劇膨脹的城鎮人口，導致國家糧食征購急劇增長，農村缺糧情況加劇。

1960年中以后，農村缺糧的情況已暴露得十分明顯。6月，毛澤東作《十年總結》，反思“大躍進”運動的錯誤，他說：“1956年周恩來同志主持制定的第二個五年計劃，大部分指標，如鋼等，替我們留了三年余地，多么好啊！農業方面則犯了錯誤，指標高了，以至不可能完成?！雹谠谶@一講話中，實際上毛澤東就批判“反冒進”，間接地向周恩來、陳云作了自我批評。此后，“大躍進”運動逐漸偃旗息鼓。

在上述背景下，陳云的政治處境再度好轉。為了解情況，尋求對策，1960年9月起，陳云到河北、山東、河南等地考察災情。通過實地考察，陳云對糧食困難和工業中的問題有了比原先更深刻的了解。同時，陳云認識到城鎮人口的過快增長是困難產生的重要成因。10月19日，陳云在聽取中共河南省委負責人匯報時指出，過去幾年，全國糧食征購數常在860億斤左右，而今年北戴河會議確定征購1100億斤，原因是城市人口增加，辦公共食堂、辦水利、留種子、出口等用糧增加，多用600多億斤。今后兩三年解決我國農業困難的辦法之一是，農業勞動力要固定下來，長期不變，能夠從城鎮回來的人要回來。

為推動壓縮城鎮人口工作，陳云從農業生產力水平和城鎮人口數量的關系角度闡述壓縮城鎮人口的必要性。他指出，城市人口的發展要有一定限度，應根據糧食的增長情況來定。如果城市人口發展得多了，勢必要多供應城市糧食。如果從農村拿得多了，農民就要鬧事。陳云要求河南省委，“現在的生產水平，每年能生產多少糧食，農村需要留多少，能夠調到城市多少，這筆賬要算一算?！薄澳銈円呀洀某鞘袎合氯?0萬人，能否再壓一點？”③

為進一步了解情況，1960年11月20日至12月6日，陳云到浙江考察。期間，陳云強調城市人口的增加，要看農村能提供多少商品糧而定，這是工農關系中重要的一條。陳云指出，近3年來，城市人口猛增，單口糧一項就增加了167億斤大米。如今，糧食情況搞得這樣緊張，最重要的原因就是城市工礦增加了3000萬人。因此，解決糧食問題，首先要節流。如能從城里擠些人下鄉，可以釜底抽薪。

對于如何減少城鎮人口，陳云認為應當利用經濟規律，從物質利益的分配上進行調節，而不能單靠行政命令的辦法。陳云提醒浙江省委“種糧食的收入少，農民不安心于農村，不愿搞農業，是個很大的問題。跑進城做臨時工，1天1.2元。不準進城是人為的，是違反客觀經濟規律的。④根據陳云的意見，1960年11月在北京召開的第9次全國計劃會議決定，1961年精簡全民所有制職工502萬人。

1960年底是“大躍進”運動末期。陳云關于壓縮城鎮人口的意見得到毛澤東的贊賞，1960年12月30日，毛澤東在中央工作會議上說：“問題最大、最突出的是大搞工業，縣以上工業抽調了5000萬勞動力”，強調工業減人，加強農業。⑤這樣，中央高層就壓縮城鎮人口達成共識，為進一步大幅度城鎮人口壓縮創造了有利條件。

三、經濟調整時期，領導壓縮城鎮人口工作深入推進

1961年1月，中共八屆九中全會正式決定實行“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針，國民經濟轉入調整的軌道。壓縮城鎮人口是調整工作的重要組成部分，陳云在領導經濟調整的過程中，十分注意壓縮城鎮人口工作。

陳云深知做好精簡城鎮人口工作對農業生產，乃至整個經濟具有重要影響。為了解決糧食和其他生活消費品供應全面緊張的問題，緩解已經出現的餓死人、浮腫病等令人痛心的嚴重局面，陳云提出了進口糧食、緊急糧食調運、上市高級糕點等應急辦法。但是，陳云認為“根本的辦法，還在于增加生產，特別是農業生產，減少城市人口，壓縮購買力?！雹?/p>

為使大家認識到減少城鎮人口的極端必要性，1961年初，陳云多次強調要壓縮城鎮人口。1961年1月9日，陳云在主持起草中央糧價問題小組給中央的報告中，指出了職工人數和工資總數增多所造成的貨幣回籠困難問題。2月2日，陳云在出席由劉少奇主持召開的中共中央政治局常委會議中，再次談到了城市人口下鄉的問題，認為現在工廠工人多出了20%，只要動員500萬人回鄉，就能給農業生產增加相當的勞動力。

陳云的意見得到中央認可，1961年4月9日，中共中央轉發中央精簡干部和安排勞動力五人小組《關于調整農村勞動力和精簡下放職工問題的報告》，報告指出上年確定的精簡下放502萬人的計劃，可以說已經接近完成。在此基礎上，初步考慮，在1960年8月末職工實際總數約5100多萬人的基數上，到1961年年底，全國精簡下放職工800萬人左右。

盡管形勢嚴峻，但大規模精簡城鎮職工意味著工業化進程的倒退。一些經濟部門的領導干部，幾年來習慣于鋪攤子，對存在的困難認識不足，還在等待觀望。有些廠長議論道：“調整減人，舉棋不定，思想混亂，工作被動”。②精簡工作的進度受到嚴重影響。

針對上述問題，1961年5 月 21 日至 6 月 12 日，中共中央在北京召開工作會議，減少城鎮人口成為此次會議的重要議題。5月31日，陳云就動員城市人口下鄉發表重要講話，精辟論述了動員部分城市人口下鄉的重要性。

陳云首先針對連續幾年自然災害、糧食庫存大幅度減少，國家掌握的糧食將比上年更加緊張的情況，指出動員城市人口下鄉是“非采取不可”的辦法。他認為解決糧食緊張問題的方法盡管有四條（調整黨在農村的基本政策，工業大力支援農業，進口糧食，動員城市人口下鄉），以上四條，第一條是根本的，第二、三兩條有時間和數量的限制，第四條則是必不可少的，我們非采取不可。在闡述上述事實的基礎上，陳云強調：“面前擺著兩條路要我們選擇：一個是繼續挖農民的口糧;一個是城市人口下鄉。兩條路必須選一條，沒有什么別的路可走。我認為只能走壓縮城市人口這條路”。endprint

其次，陳云借鑒歷史經驗來論證減少城鎮人口的必要性。指出1953年、1957年和1959年以來這3次糧食緊張，都是由于城市人口增加過多產生的，即城市人口的增加超過了當時商品糧食負擔的可能。農村能有多少剩余產品拿到城市，工業建設以及城市的規模才能搞多大，其中關鍵是糧食，這已經有了幾次 教訓。

再次，鑒于當時許多城市人口不愿下鄉，壓縮工作難度很大，陳云將動員城市人口下鄉的困難同城市人口過多造成的困難進行比較，兩難相權取其輕，認定只能走動員城市人口下鄉這條路子。陳云指出，如果不壓縮城鎮人口，勢必在已經缺糧的農村實行“高征購”，這將導致農民生產積極性下降，對農業恢復十分不利。只有壓縮城鎮人口，才能穩定全局，并且保證農業生產的恢復。

最后，針對兩種典型錯誤認識，陳云進行了剖析、反駁。一種錯誤觀點是，認為農業很快可以恢復，不必動員城市人口下鄉。對此，陳云指出，1957年糧食產量為3910億斤，1958年為4000億斤，1960年降為2870億斤。農業生產即使恢復到1957年的水平，糧食供應依然不能維持，至少要達到1958年的水平才行，即使從1961年起每年增產200億斤到300億斤，也要3、4年。另一種錯誤觀點是擔心動員城市人口下鄉后，工業生產會受到很大影響。陳云指出實際情形是“工業攤子鋪的太大，用人又太多，人浮于事”。陳云還指出壓縮城鎮人口的突出益處，即“工人頭一年下去，每人每年一般可以少供應150斤糧食，下去1000萬人就是15億斤，2000萬人就是30億斤。這是第一年的差別。更顯著的差別還在第二年。原來家在農村的工人回了老家，原來家在城市的工人到農村安家落戶，參加集體生產和分配了，加上自留地有收成了，他們就不要國家供應糧食了。這樣，下鄉1000萬人就可以少供應糧食45億斤，2000萬人就是90億斤?！彼€指出，工人回鄉，總可以生產出一些東西出來，多增產一些糧食和其它農副產品。①

陳云的這一講話，實際上成為當時壓縮城鎮人口的總動員令，使全黨深刻認識到壓縮城鎮人口的重要性和迫切性，有助于克服工作中存在的猶豫、拖延現象。對此，楊尚昆聆聽講話后，感慨地說：“那時我剛剛從河北徐水、安國等地搞農村調查、宣讀《人民公社六十條》回來，當地農民口糧每人每天一般不足1斤原糧，加上在食堂吃飯浪費多，社員吃不飽，特別是主要勞動力吃不飽是普遍現象。因此，我深深體會到陳云同志這篇講話講得深刻，講得及時，真正抓住了問題的要害?！雹?/p>

陳云的論述統一了思想，在此基礎上，1961年6月16日，中央批發了《關于減少城鎮人口和壓縮城鎮糧食銷量的九條辦法》，該文件是指導壓縮城市人口工作的綱領性文件。文件決定在1960年年底城鎮人口1.29億人的基礎上，三年內減少城鎮人口2000萬人以上，并且要求1961年至少減少1000萬人，于6月至9月基本完成。1962年至少減少800萬人，1963年上半年掃尾。與此同時，壓縮糧食銷量30億—40億斤。③

由于道理講透，措施得力，動員城市人口下鄉這項十分重要而又十分棘手的工作，得到人民群眾的理解和支持。1961年，由于被動員回鄉的大多是因為“大躍進”進城不久的新職工;同時，當時城市供應比較困難，農村的糧食、副食品可能相對地比城市反而寬松些，阻力比設想的要小，因而，壓縮工作進行得比較順利。1961年城市人口減少1000多萬人左右，減少糧食銷售40億斤。④

但是，1961年底以后，壓縮城鎮人口工作面臨新的困難和阻力。這是由于，這一時期需要壓縮的人員離開農村較久，許多人在農村無依無靠;而且，此時農村所需勞動力已基本得到滿足。所以，這些職工對回到農村有較強的抵觸情緒。

此外，當時經濟形勢有所好轉，一些領導干部又想大干快上，調整的決心不大，總想少壓縮一點，或者拖延觀望，認為“形勢在逐步好轉，多用點人沒什么”，“減人減過頭了，生產受到損失，工作也削弱了”。⑤針對上述情況，陳云清醒地認識到形勢仍很困難，必須完成1961年設定的3年內減少城鎮人口2000萬人的計劃。1962年2月26日，在國務院各部、委黨組成員參加的國務院擴大會議上，陳云作了題為《目前財政經濟的情況和克服困難的若干辦法》的重要講話。這個講話是深入推動城鎮人口壓縮的重要動員令。在講話中，陳云強調面臨的嚴重困難，如農業有很大的減產，不會很快恢復;工業發展太快，農業負擔不了;通脹加劇等。陳云指出壓縮城鎮人口是克服困難的一項根本性的措施。無論從臨時之計看，還是從長久之計看，都必須如此。⑥

陳云的意見有力地推動了壓縮城鎮人口工作，據統計，自1961年1月到1963年6月，全國職工減少1887萬人，城鎮人口減少2600萬人，吃商品糧人數減少2800萬人。①

由于城鎮人口減少，糧食購銷量相應減少。農民留糧水平由1961年的人均154公斤（貿易糧，下同），增加到1962年的161公斤。②這對于緩解農村糧食短缺情況具有重大意義。此外，壓縮城鎮人口對于增加農村勞動力供給、減少工資支出、促進市場穩定都具有重大的積極意義。總之，壓縮城鎮人口是經濟調整取得成功的重要一環。

結語

回顧陳云與上世紀50～60年代的壓縮城鎮人口工作，可以得出以下幾點啟示：

（一）陳云為國民經濟的恢復發揮了突出作用

在計劃經濟體制下，如何處理工業化與農業關系，始終是困擾黨和政府的重大課題。在當時強調迅速推進工業化的氛圍中，陳云仍然執著地重視綜合平衡，較早注意到城鎮人口快速增長帶來的影響。在城鎮人口快速增長，對國民經濟造成嚴重損害的情況下，陳云挺身而出，精辟論述減少城鎮人口的必要性，全面謀劃、領導壓縮城鎮人口工作，為成功實施壓縮城鎮人口工作發揮巨大作用。正如江澤民在陳云誕辰90周年座談會的講話中所指出的，陳云在全國開展社會主義經濟建設時期，為有效地克服當時國民經濟遭受的嚴重困難做出過突出貢獻。

（二）陳云在解決民生問題時，善于把握人民的根本利益

民生問題千頭萬緒，在力量有限的情況下，如何保障人民的根本利益，是考驗執政黨水平的一個重大課題。當時，許多城市居民回到農村，生活艱辛，很不情愿。陳云了解這種情況，但仍堅決指出只有減少城鎮人口，才能減少糧食征購，才能緩解農村缺糧問題，才能實現農業乃至整個經濟的恢復。這表明，在解決民生問題時，陳云善于把握和實現人民的根本和長遠利益。

（三）陳云是堅持實事求是思想路線的典范

陳云能夠為經濟恢復和壓縮城鎮人口而提出一系列真知灼見，關鍵在于陳云不受教條束縛，始終踐行黨的實事求是的思想路線。當遭受錯誤批判，政治處境艱難時，他不顧個人得失，力所能及地提醒全黨注意城鎮人口過快增長的影響，顯示了勇于堅持真理的精神。當經濟困難發生，他率先開展調查研究，實事求是地為壓縮城鎮人口殫精竭慮。

（作者系合肥工業大學馬克思主義學院副教授、歷史學博士）endprint