中國城鎮人口統計方法變遷及調整方向*

蔡翼飛 張玉華

城鎮人口是了解中國城鎮化進程的核心指標，也是把握基本國情的重要依據。城鎮人口的統計是一項復雜的工作，不僅涉及人口統計，還涉及行政區劃和城鄉劃分標準等問題。首先，統計城鎮人口首先需要知道哪里是行政區劃上的市鎮和鄉村。但是，行政區范圍是歷史傳承和制度安排的結果，與城鎮經濟發展空間實體范圍并不完全吻合，特別是在當前城鎮化大發展階段，城鎮范圍突破行政區界限成為普遍現象。其次，要識別實體城鎮區域范圍，即統計上的城鄉劃分界限。最后，在城鎮范圍內統計常住人口，得到城鎮人口的規模。

城鄉劃分標準是否科學直接關系到城鎮化率統計的準確程度，這一點在很多較早的文獻中已被論證。馬俠指出，城鄉劃分標準是否科學，直接關系國情資料的準確程度和能否反映國家或地區的社會經濟發展的真實水平。張慶武進一步指出，改革開放以前中國城鎮人口數字混亂的原因主要是20世紀60年代將市區、郊區和鎮的非農業人口等同于城鎮人口，市鎮總人口和城鎮人口兩個概念混用，導致數字上的混亂?！爸袊青l劃分標準及有關問題討論意見書”認為，市管縣、撤縣設市、撤鄉設鎮快速推進，行政轄區內鄉村人口和農業人口大量增加，而城鄉劃分標準中又簡單地把城鎮轄區內的人口統計為城鎮人口，導致城鎮化率統計嚴重失真。宋克輝對城鎮人口統計口徑的研究之后認為城鎮行政區域與實體區域嚴重偏離，統計口徑頻繁變動，職業分類和地域分類相混淆等原因是導致城鎮人口統計不準確的根本原因。也有人持不同態度，于弘文研究了歷次人口普查過程中所使用的城鄉劃分標準，認為普查數據提供的城鎮化率大致能反映真實的城鎮化情況，而且在時間上是可比的。此外，也有一些學者注意到國家設置市鎮標準多次調整導致城市和鎮的數量劇烈變動也是影響城鎮人口變動的重要因素。

雖然前述文獻注意到城鄉劃分標準和城鎮行政區劃調整對城鎮人口統計口徑變動的影響，但往往論述不夠清晰，特別是沒有將兩種影響區分開來考察。如果將城鄉劃分標準調整和城鎮行政區劃變動視為“主觀”因素，城鎮在市場力量主導下的擴張視為“客觀”因素，那么城鎮人口規模就是主客觀因素共同影響的結果。只有將城鄉劃分標準和行政區劃的調整影響城鎮人口統計的機制搞清楚，才能夠真正理解中國城鎮化率變動背后的含義。而且，由于現在和過去城鎮人口統計口徑不盡相同，如果對城鎮化的影響因素進行定量分析，則必須考慮統計方法調整帶來的影響。此外，在進行國際比較時需要謹慎，應注意到在城鎮人口統計口徑上中國和其他國家的差別之處。

一、中國城鎮與城鎮化的基本內涵

城鎮化的概念是一個舶來品，世界上大多數的國家使用“城市化”的稱謂，兩個概念內涵基本相同。由于中國將人口聚集點劃分行政層級，一般大的設為城市，小的設為鎮，為強調小城鎮在城市化過程中的作用，故稱“城鎮化”。從統計意義上說，城鎮化是指人口在一定規模以上人口聚集點居住的人口比重越來越大，從功能上表現為非農產業主導經濟活動，從景觀上表現為高建筑密度區域范圍越來越大。城鎮化還涉及兩個基本概念，即什么是城市和鎮，什么是城鎮人口。城市和鎮在中國首先是一個行政區域劃的問題，市鎮設立標準由民政部門制定。同時，城鎮人口的界定是一個城鄉劃分問題：將整個空間從統計上劃分為城鎮和鄉村，生活在城鎮中的居民就是城鎮人口。城鄉劃分標準的制定由國家統計局來實施。

以下將具體考察如何統計城鎮人口。第一步需要明確哪里是城鎮，哪里是鄉村。在中國，城鎮既是一個行政區的概念，又是一個空間實體的概念。行政意義上的城市是由市級政府所管轄的區域，其中不僅包括城市實體范圍——通常稱為城區，也包括市政府所管轄的縣，縣中既有較大的人口聚集節點——鎮區，也有大量的農村。從行政級別來看，城市主要可劃分為三級：直轄市、地級城市和縣級城市，其中直轄市相當于省，縣級市與縣同級①。此外，還包括計劃單列市、副省級市、省直管市等等，但這些城市數量比較少。一般來說，地級以上城市會設立市轄區（下轄鎮和街道），直轄市的市轄區與地級城市同級，地級市的市轄區與縣同級。縣級城市不設立市轄區，其城區為縣級政府駐地基礎設施覆蓋到的鎮或街道辦事處。鎮在中國也屬于城市體系重要一環，由縣級區域管轄，行政上與鄉同級。

第二步要在城鎮范圍內識別出城鎮人口。行政上界定的城市和鎮并不能真實反映城鎮人口規模。由于行政區劃上的城市和鎮，與實體的城區和鎮區范圍不完全重疊，往往是城鎮行政區范圍大于城鎮實體范圍。這就需要制定城鄉劃分標準，從統計上規定城鎮的界限，再從居住在城區和鎮區的人口中識別城鎮常住人口。城鄉劃分標準中城鎮的最基本空間單元——居委會和村委會，一旦某個居委會或村委會被劃定為城區或鎮區，則其常住人口全部被統計到城鎮人口之中。城鎮基本空間單元分解如圖1所示。地級以上城市的城區通常包括在市轄區中，市轄區由街道和鎮組成；縣級市不設市轄區，其城區就是街道或城關鎮。縣城和建制鎮鎮區都屬于鎮區的范疇，也是要依據城鄉劃分標準識別出屬于鎮區的居委會和村委會，再統計出鎮區人口。

圖1 城鎮體系空間單元分解

二、建制市和鎮行政區劃調整歷程

行政區劃調整直接決定了城市和鎮數量的變化，建制市和鎮是城鎮人口統計的框架。表1中列出了新中國成立以來各層級城市和鎮的數量。1949—2012年間，直轄市的數量比較穩定，60多年來僅增加一個。地級市數量一直處于遞增狀態，2000年以來基本穩定。縣級市的數量波動較大，1949—1970年，縣級市數量快速提高，1978年后縣級市數量又大幅度縮小，隨后逐步增加，1995年達到頂點后又逐步下降。鎮的數量總體在不斷增加，特別是改革開放初期增長比較快，但其數量在2000年后也開始下降。

中國第一部有關城鎮設置標準的法規在1954年出臺，最近一部則是1993年發布的（見表2）。從第一部設市和設鎮標準出臺至今，行政區劃調整對城鎮數量影響可大致劃分為四個階段（見圖2）。

第一階段為新中國成立初期至20世紀60年代。隨著國家第一部城鎮行政區劃標準的出臺，以及第一個五年計劃順利實施，經濟得到了較快的發展，城市數量也出現了從無到有的迅猛增加，10年左右時間增加了272個城市。

表1 新中國成立以來主要年份城鎮數量

第二階段為20世紀60年代初到改革開放前后。20世紀60年代初期，中國經歷嚴重的自然災害和經濟困難，農業產量無法滿足當時城鎮人口的糧食需求，為減少城鎮人口，政府提高城鎮設立標準，致使城鎮數量在較長時期內幾乎沒有增加。隨后，中國又開始了“文化大革命運動”，經濟發展幾乎是停止，導致城鎮萎縮，這段時期城市的數量不增反降。

表2 市鎮設立標準的變化

第三階段為20世紀80年代中期到1997年。這段時期，中國的鄉鎮企業迅速崛起，很多鄉村地區發展成為人口聚集區。為適應經濟發展需要，政府分別于1984年、1986年和1993年修改了建制鎮和城市的設立標準，放松了標準，大大促進了城鎮數量和城鎮人口的增加。

第四階段為1997年之后，國家暫停了縣改市工作，到如今10多年時間中城市數量幾乎沒有發生改變，而且由于臨近地級城市主城區的縣級市被撤縣改區，縣級市的數量有一定程度的減少，致使全部城市數量減少。

圖2 新中國成立以來各階段城市數量的增量

三、城鄉劃分標準的變化過程

城鎮數量是經濟、社會發展的結果，一些發展較快的城鎮達到設立更高級城市的標準，從而使得城鎮數量發生變化。設市、鎮標準的松緊對城鎮數量的變動產生影響，而這種標準往往要與國家的大政方針相符合，因而具有較強的政策導向性。如果把市鎮行政區劃比作城鎮人口統計體系的“骨架”，那么城鄉劃分標準就是其“脈絡”，標準的調整對城鎮人口統計結果也具有重要的影響。新中國成立以來，城鄉劃分標準進行了多次調整，由最初的完全是行政區域邊界轉變為在行政區的基礎上盡可能符合城鄉景觀界限。在對人群的識別上，第五次人口普查以前，城鎮人口都是戶籍人口，即將居住在城鎮行政區中的戶籍人口作為城鎮人口。2000年，第五次人口普查首次將常住人口作為城鎮人口的統計口徑。為配合此次常住城鎮人口的調查，1999年國家出臺了《關于統計上劃分城鄉的規定（試行）》。該規定判別是否屬于城市的指標是人口密度，基本劃分單位是市轄區，如果市轄區人口密度在1500人/km2，則整個市轄區都被劃歸為城市人口的統計范圍。雖然這種劃分方法比較粗略，但以人口密度為基礎的方法與許多發達國家做法一致，體現了統計方法的進步。但是，以市轄區為單位按照人口密度整體將其劃入城市的范疇會高估真實城市人口的規模，因為市轄區面積較大，往往包含很多農村，如果整體劃入城市人口的范圍會將農村人口也算作城市人口。為此，國家對城鄉劃分標準進行了進一步的修訂，中國現行的城鄉劃分標準依據是2008年出臺的《統計上劃分城鄉的規定》。2010年人口普查的城鎮人口統計即按照這一標準實行。按照這一規定，城鎮包括城區和鎮區：城區是指市轄區和不設區的市，政府駐地實際建設連接到的居委會和其他區域；鎮區是指城區以外縣人民政府和建制鎮的政府駐地實際建設連接到的居民委員會和其他區域。實際建設連接是指已建成或在建的公共設施、居住設施和其他設施服務到的范圍。2008年的標準體現了以景觀劃分城鄉的思想，這使中國的城鎮人口統計與國際主流標準具有了一定可比性。表3總結了歷次人口普查城鎮人口統計方法的變化?？梢钥吹?，城區劃分標準更為放松，同等條件下，縣級市人口統計范圍更廣，縣城仍是鎮區范疇，在統計城鎮人口時調整幅度更小。這就是為什么設市行政區劃調整能夠大大推動城鎮人口增加的重要原因。

為觀察城鄉劃分標準變動對城鎮人口統計的影響，我們在圖3中繪制了城鎮化率和城鎮人口年度增量的變化趨勢。由圖3（a）可以看到，中國城鎮化率大體經歷了先慢后快的變化過程，20世紀90年代中期以來中國就進入了城鎮化的快速時期，目前這種趨勢仍沒有見到減緩的跡象。圖3（b）中描繪了1952年以來城鎮人口每年的增量。改革開放初期，基本不存在人口自發流動，城鎮人口規模變化很大程度上是由城鎮數量改變決定。1952-1965年間城鎮人口增幅的波動就反映了城市區劃調整的影響。1954—1959年間，國家放開設市，城市數量大幅提升，城鎮人口迅速增長。1960年后，國家開始收緊設市與設鎮，專門出臺了標準，清理不符合標準的城市。這一時期城市數量和城鎮人口都呈現急劇波動現象。1965年后，城鎮人口增長呈現出低水平穩定的狀態，這種狀態一直持續到20世紀70年代末期。1978—1995年，城鎮規模開始逐步提升，這一方面反映了經濟發展的作用，結合圖2可知，由于城鎮數量大幅度增加，其對城鎮人口規模的增長也起到了很大的促進作用。1995年后，城鎮人口增長躍升到第三臺階，城鎮數量卻沒有發生太大變化，這說明城鎮人口增長主要是經濟內生力量的作用。

表3 城鄉劃分及城鎮人口統計口徑的主要變化②

圖3（b）中還可以觀察到一個非常有趣的現象：1990—1995年和1995—2005年是兩個非常明顯人口均勻增長時期。這是巧合還是人為作用的結果？這個問題需要結合國家統計局對城鎮人口數據的調整制度來回答。1990年后，國家統計局每隔10年進行一次人口普查，每逢5年份進行1%人口抽樣調查（簡稱小普查），其他年份進行1‰人口抽樣調查，以人口普查為基點，根據1‰人口抽樣調查結果推算非普查年份的城鎮人口數，再用下一次的普查或小普查的結果對前5年或10年的統計數據進行調整。很顯然，這兩個均勻增長期的出現是國家統計局進行數據調整的結果。例如，《2010年中國統計年鑒》中顯示2009年城鎮化率為46.59%，《2011年中國統計年鑒》中已將2009年城鎮化率調整為48.34%，而且將數據調整追溯到2006年。同樣，2005年小普查也將數據調整追溯到2000年。

綜上，統計年鑒中公布的城鎮化率是城鎮化真實趨勢、行政區劃調整和城鄉劃分標準變化三種力量相互交織、共同作用的結果。根據統計結果分析，20世紀60年代以來城鎮人口增長量的臺階式躍升反映了經濟發展水平不斷提高的影響，而在階梯內，設市區劃調整所導致的城鎮數量驟變，城鄉人口統計口徑的變化以及統計部門對數據的回調都是影響階梯內城鎮人口增長量形態的重要原因。因此，在使用城鎮人口和城鎮化率指標時必須謹慎，特別是涉及城鎮人口年度增長指標時，必須搞清楚數字變化背后的“故事”。

圖3 中國城鎮化率變化及年度城鎮人口增長情況

四、發達國家城鎮人口統計方法借鑒

對其他國家城鄉劃分的經驗進行梳理，能夠為了解中國城鄉劃分標準在國際上所處位置以及存在的問題提供參照。表4給出了世界上主要國家劃分城市的標準。根據各國對城市認識不同，劃分城市的依據可歸納為三種：人口聚集規模、城市景觀和行政區域。一些國土面積不大、城鎮空間形態比較單一的國家，城鄉劃分標準相對簡單，一般采用人口聚集規模+行政區作為確定城鎮的依據，例如古巴和以色列以2000人作為認定城市的門檻值，巴西、韓國等國直接將列為城市的行政區作為城市的范圍。對國土面積廣闊，城鎮拓展形式比較復雜的國家，往往以城市景觀+人口聚集規模作為依據。例如，英國、法國劃分城市采用的是建成區面積、建筑間距等指標。美國將城市劃分為城市化區域和城鎮點兩個維度，城市化區域根據市政區和定居點人口規模、人口密度、空間位置和公共設施等屬性確定其是否為城鎮化區域，城鎮點為人口大于2500人的定居點。日本城鄉劃分基本單元是人口集中地區，人口集中區要么為人口規模超過50000人的市，要么區域內建筑密度在60%以上或者非農業人口比重在60%以上。

總體來看，各國劃分基本空間單元城鄉屬性所采用的指標不盡相同。歐美日等發達國家對城市的界定主要采用人口密度、房屋間距等城市景觀和人口聚集規模指標劃定城鄉界限，指標簡單明確，城市范圍更科學；而亞洲、非洲、南美諸國對城市范圍的界定指標并不完善，很多國家直接采用行政中心所在地，或者劃定幾個區域作為城市化區域而無任何客觀標準，例如巴西、坦桑尼亞、馬來西亞等。中國城鄉劃分標準調整逐步偏向于歐美發達國家景觀標準，第六次人口普查得到的城鎮化率與發達國家具有一定的可比性，但與拉美、非洲的城鎮化率并不可比。

五、未來城鎮人口統計方法調整方向

從中國城鎮人口統計方法的變遷來看，早期城鎮人口基本由行政劃分，而且只統計戶籍人口。經過近些年的調整，目前城鄉劃分雖然仍以行政區劃為基礎，但越來越多地體現了景觀內涵，對人群的識別也變為常住人口的口徑。然而，相比其他國家，中國的城鎮人口統計有著更濃的行政色彩，而且指標選擇也不夠客觀。首先，城和鎮的確定不是按照景觀或者功能指標，而是行政區劃上已確定好的。自1997年以來，設市工作就已暫停，而這10多年來是中國經濟飛速增長的時期，不少縣城和中心鎮的發展水平遠超過一部分“縣級市”，但由于設市工作暫停，這些縣城或鎮被排除在“市”之外。其次，在劃分城鄉時，采用市政基礎設施連接到的居委會或者村委會作為標準，這樣劃分帶有很大主觀性。到底市政設施包括哪些內容并不清楚，而且什么是“連接”標準也不明確。

表4 主要國家城市內涵的界定

未來隨著經濟的發展，城鎮實體范圍擴張突破行政區邊界的現象將更為普遍，實體城鎮范圍界定需要更為科學的劃分標準。為使城鎮人口統計更為科學，我們認為在行政區劃和城鎮人口的統計口徑上需要做出兩方面的調整：一是實現市鎮行政區劃調整的動態化和規范化。現行設市標準是1993年制定的，至今未發生變化，而經濟環境已經發生了翻天覆地的變化，因此該標準早已不適合當前的形勢。為最低限度地保障城鎮人口統計數據的準確性，必須實現建制市鎮設置動態化，使行政上的城市和實際已經成為城市的區域在數量上相一致。二是由以往空間切塊認定城市的標準轉為以功能區劃分城市的標準。過去無論是行政劃分城市還是景觀劃分城市，都是在空間上將城鎮實體范圍切出來。但隨著大都市區發展不斷突破行政界線，以及城市居民郊區化居住模式日益頻繁。原有劃分城市的方法都不能準確地反映城市的功能覆蓋范圍。OECD國家正在嘗試使用功能城市重新界定城鄉。所謂“城市功能區”，包括城市核心區加上勞動力市場區域，這體現了經濟空間普遍存在的“中心-外圍”模式。城市中心區仍然是以城市景觀特征為劃分依據，通過建筑間距、公共設施密度能夠最為直觀的反應城市中心的實體范圍。而勞動力市場反映了城市功能的拓展和輻射范圍，就業崗位主要分布在城市中，通過勞動力市場能夠確定城市中心區，這是城市基本功能最低應該覆蓋到的范圍。

注釋

①同層級的城市一般是根據其經濟和人口規模大小來劃分的。地級以上城市是區域的概念，下轄市轄區、縣和縣級市。②參見于弘文：《我國人口普查中城鎮人口統計口徑探討》，《人口與經濟》2002年第6期。

［1］馬俠.中國城鄉劃分標準與城鎮發展水平［J］.人口與經濟，1988，（6）：29-33.

［2］張慶五.中國城鄉劃分與城鎮人口統計問題［J］.人口與經濟，1989，（3）：3-7.

［3］馮立天.中國城鄉劃分標準專家研討會關于中國城鄉劃分標準及有關問題討論意見書［J］，人口與經濟，1988，（5）：3-6.

［4］宋克輝.對城鄉劃分范圍與統計口徑的研究［J］.統計研究，1994，（5）：41-45.

［5］王嗣均，韓波.關于城鄉劃分標準問題的思考［J］. 探索，1988，（6）：49-53.

［6］周一星，史育龍.城鄉劃分與“中國城鎮人口之謎”［J］.中國國情國力，1992，（5）：60-65.

［7］Zhang Juwei,Cai Yifei.Redefining“Urban”：A New Way to Measure Metropolitan Area［R］,OECD Publishing,2012.

［8］Office for National Statistics of the United Kingdom.The definition of urban areas［G］.http://www.ons.gov.uk/ons/guide-method/census/1991-and-earlier-censuses/1991-census-data/1991-census-urban-area-definitions.pdf.

［9］United Nations Statistics Division.Definition of “URBAN”.Demographic Yearbook2005［Z］.table 6.http://unstats.un.org/unsd/demographic/sconcerns/densurb/Defintion_of%20Urban.pdf.