論大學智庫的功能定位及其體制性供給路徑*
——基于廣東省內5所一本重點大學25個校級以上人文社科基地實證調查的分析

張　玉　李小龍

論大學智庫的功能定位及其體制性供給路徑*
——基于廣東省內5所一本重點大學25個校級以上人文社科基地實證調查的分析

張玉李小龍

（華南農業大學公共管理學院，廣州510642）

研究視角的價值中立性和研究結論的公共性，決定了大學智庫對政府的政策行為具有工具性的運用功能、符號性的傳遞功能和概念性的啟迪功能。通過抽樣訪談和問卷調研地處廣州市區5所一本重點大學25個校級以上人文社科研究基地的功能運行狀況，發現其研究成果的政策轉換率大大低于學術影響力。進一步分析作為供給者的大學智庫與作為需求者的政府部門之間用以表述思想的修辭框架，發現高校智庫提供的學術成果與政府所需的智庫產品之間產生了供求落差，其原因在于：沒有形成“政策科學家集團”所借以相互認同的共同范式，以及確保該范式得以傳承的制度化供給機制?；獯祟惷艿母韭窂皆谟谕ㄟ^制度創新，構建供求均衡的認知性溝通機制、“研用一致”的信任性吸納機制及共識擴展的認同性傳播機制。

大學智庫；修辭框架；共同范式；供給機制

一、大學智庫的內涵界定

1971年美國學者迪克遜首次將智庫定義為:“智庫是指一種穩定的相對獨立的政策研究機構，其研究人員運用科學的研究方法，對廣泛的政策問題進行跨學科的研究。并在與政府、企業及大眾密切相關的政策問題上提出咨詢。”［1］此后，關于智庫的研究，便從軍事作戰計劃的保密室迅速進入人們的學術視野。在政治科學百科全書中，拉迪將智庫描述為：“有別于政府機構的、致力于運用專業知識和網絡活動為多元政策議題提供建議的研究機構?！保?］瑞奇則基于美國國內智庫研究的視角，將智庫界定為：“獨立的、中立的、非營利性的、以專業知識和思想觀點產出為基礎，獲得資助并影響政策過程的研究機構?！保?］大學智庫作為智庫組成中的一大分支種類，它在其任務構成上，既區別于以從事“決策參與”為主要任務目標的政府智庫，又區別于以獲取“社情民意”為主要任務目標的民間智庫。它的任務目標主要是進行專門的“學術研究”，借以影響公共政策行為。其組織運行表征為：智庫自身的體制管理權限和人員主要編制結構隸屬于大學校園內部，運行相對穩定，且憑借專業性、獨立性的學術思想和政策提案，經由專門渠道和公共傳播，為決策部門提供研究報告和政策咨詢的學術研究機構。

關于大學智庫所生產的學術產品和思想理論必須服務于決策部門這一職能定位的觀點，其淵源可以追溯到德國學者馬克斯·韋伯關于《學術與政治》的著名演講。在該書中，韋伯提出了“學術作為一種志業”的“價值中立”和“政治作為一種志業”的“責任倫理”之間的相互關系。指出：“就學術與政治的區別而言，行政、政治和學術適用于三種不同的模型，分別為科層式組織與一元化領導、志愿性組織與民主式領導、專業性組織與協同式領導，三種模型遵循不同的原則和行為規范，它們之間的關系既是互補的，又是競爭的：它們根據各自的特殊職務，即執行、決策與顧問的職務而相互支持，卻又通過它們獨特的權威——行政上的、政治上的和專業上的權威而相互競爭?！保?］2。韋伯的這一論述，第一次構建了學術與政治的經典邊界——政治承擔決策職能，學術承擔咨詢和顧問功能。而基于學術研究的規范要求，韋伯強調了學術的價值中立與政治的責任倫理，強調了二者獨立性與進行建設性溝通的重要性。［4］155—274

此后，著名的德國思想家哈貝馬斯總結了學術與政治之間關系的三種模型：決斷論、科學行政和實踐論。而他本人則基于實踐論的觀點，認為：“學術研究能夠通過公共領域與政治系統進行互動溝通，實踐的問題可以轉變為學術的問題，從而為政治行為提供智力和知識支持?！保?］112—113著名的科學社會學家默頓則將學術與政治的宏大論題轉換到了學術研究與公共政策之間的溝通機制之上，他從社會科學研究的組織體系和運行過程出發，探討了學術研究影響政策的諸因素及其兩者之間的“關聯障礙”和“相互關聯”作用［5］，開啟了學術研究經由特定組織承載（智庫）和信息傳輸，進而影響到政治的決策行為這一研究的新通道。20世紀90年代以后，關于學術研究如何經由智庫這一從事政策研究的組織機構影響政治和政策過程的學術理論，得到進一步長足的發展。除了傳統政治學領域所倡導的多元理論、精英理論和國家理論之外，還拓展到公共管理學領域的知識運用理論和新聞傳播學領域的輿論影響力模型。

大學智庫，作為專業從事學術型政策分析和政策研究的組織機構，其與政治系統和政策過程相互溝通的關聯度體現為：一方面，大學智庫生產的學術產品，作為一種客觀反映現實社會發展本質與運行規律的思想理論，其所追求的最終價值，不是利潤最大化，而是影響力最大化；“其影響力作為權力的一個方面，是實現目的的一種手段。但這種權力的實現不是通過強制力達到的，而是通過具有說服力的思想來達到影響決策的目的”［6］。這就要求研究者在研究過程中，必須保持研究視角和研究方法的價值中立，以期獲得科學的結論；另一方面，由于大學智庫在國家和社會的發展中，承擔著思想創新、教育民眾、引導輿論、公共社交等重要的功能和角色［7］，它所產出的學術思想是在研究視角保持中立的前提下得出的具有公共性、社會性和政治科學性的客觀結論。這就決定其功能的運行績效具有顯著的公共性特征，它的存在與發展必須考慮到國家利益和社會發展。正是研究視角的價值中立性和研究結論的公共性，規約和決定了大學智庫的特定功能。

二、大學智庫的功能定位及其實際錯位

作為以“學術型政策研究”的形式為決策部門提供研究報告和政策咨詢的學術研究機構，當代中國大學智庫的功能定位可劃分為以下三種形式：（1）工具性的運用功能：研究者經由智庫為載體，所生產的學術產品通過研究報告、政策咨詢和內參等專門輸送渠道的形式提交政府職能部門和決策層，并實質性地服務于政府部門關于特定問題的公共決策；（2）符號性的傳遞功能：研究者經由智庫為載體，所生產和得出的研究結論通過學術專著和學術論文的形式，為某種政策立場提供注解或拓展其政策影響的解釋力與說服力；（3）概念性的啟迪功能：研究結論經由教育和知識傳播的輸送渠道，吸引政府決策部門運用大學智庫所生產的某些理論或假設，為重新界定公共政策問題提供新的理解思路。［8］三種功能形式的定位亦表明，大學智庫履行智庫功能的實現路徑是：向政府輸送研究報告、政策咨詢和專業內參，向學界輸送學術專著和學術論文，向社會輸送教育活動和傳播知識。而上述三種輸送形式的最終結果，都必須落腳于是否被政府所關注與采納之上。智庫內部的研究者通過其研究的理論成果來影響公共政策行為，其在政策過程中，被運用和采納的概率，在很大程度上體現著大學智庫的內在價值。

沿著上述思路，我們考察地處廣東省內高校智庫的運行狀況。通過抽樣訪談和問卷調研地處廣州市區5所一本重點大學25個校級以上人文社科專業研究基地的功能運轉情況，列表如下：

表1　廣東省內5所一本重點大學25個校級以上人文社科研究基地5年成果概覽表

從上面的數據可以看到，近5年來，隨著國家縱向課題數目和支持經費額度的逐年遞增，政府職能部門在公共政策行為上，希望吸納高校研究者的研究成果來充實政策行為的理論基礎。隨著高校智庫內部研究者綜合素質的不斷提升（1），使得位于大學內部科研基地的高校研究工作者的研究成果也在逐年遞增，其以學術專著和論文發表的綜合影響力也相對穩定（這一點可從上述5所大學10年變遷，而相對穩定的綜合排名中獲得證明）。但是，作為智庫所承擔三大功能，特別是“使政策分析成為專業化的研究活動”［9］，并使其研究成果被政府所關注和采納的這一關鍵要素，卻沒有與科研基地的經費增長總量、學術成果在學界的實際影響力呈正相關關系。究其原因，我們認為，一種思想理論要深入人心，或在供求雙方之間的思想交流中真正產生影響與共鳴，需要在供給者與需求者之間構建“共同的修辭框架”［10］，包括“共同的言語表達習慣、統一的修辭語義格調和通識性的話語形態”，以及確保這一共同修辭框架得以常態化運行的制度化渠道和程序。然如表2所示，對比我國目前大學智庫與政府之間的修辭框架，作為思想供給方的大學智庫，在言語表達習慣、修辭語義格調和話語形態展示三個方面，與作為思想需求方的政府部門之間，存在較大的差異。

表2　大學智庫與政府之間的修辭框架對比

首先，言語表達習慣的差異。作為供給方的大學智庫在進行政策研究和政策分析時，通常使用理論性、專業性較強的科學術語，依據自己占有的資料和研究視角，得出關于某一具體問題的多視角結論。而作為需求方的政府部門，則希望使用簡單、明白的通俗語言，就某一需要解決的具體問題，得出可操作性的決策方案。

作為學術研究的思維構建，處于大學智庫內部的研究者們，總是偏好于通過使用復雜的統計方法，推演出具有理論性、嚴密邏輯性和專業性的研究結論；與政府部門希望得到簡單、明白、可操作性的決策方案這一訴求相比，研究者們研究的概念，常常使決策者們感到陌生，特別是專業術語的晦澀及其所采用的復雜統計方法，都大大地增加了決策者的理解難度?！斑@就使得決策者們，在面對這些研究成果時，所面臨的不是回答了某些問題，而是出現了更多的問題和困難?！保?1］社會科學幾乎沒有一個普遍理論或規范來為政策提供理論框架。“每項研究在很多情況下，與其他研究相互隔離，并在孤立的情景下思考問題”［11］，導致研究者的研究結論存在著一定的局限，甚至相互矛盾。如同安麥泰所指出的：“它的數據資源十分有限，而且優勢并不準確。研究者常常以過去的經驗為基礎，當條件發生變化時，研究結果可能并沒有什么相關性。”［11］丹尼爾·貝爾亦指出：“社會科學常常與歷史研究相脫節，社會科學面對新的問題，并沒有恰當的結論，所使用的仍然是二百年前的語言，更常用的二百年前的假設。”［12］“許多研究，是在試錯的基礎開展的，其成果并不是積累性的?！保?3］

其次，修辭語義格調的差異。作為供給方的大學智庫，研究者們偏好于依賴專業理論和數據，使用批判性和解釋性語言，在逐層漸進的研究中，邏輯推演或實證歸納出研究結論。而作為需求方的政府部門，則希望及時得到肯定性、描述性的研究方案，以回答階段性的具體問題。

社會科學研究的嚴謹性、費時性以及專業試錯性，決定研究結論的獲取是一個自然歷史的演進過程。其專業理論的積累、經驗數據的采集和科學結論的作出，是一個長期追蹤的歷史漸進過程。在這一研究過程中，常常需要使用具有批判性和解釋性的修辭語義，以增強研究結論的預見性和合理性。而政府部門的決策者們，在面對具體的目標問題時，則更傾向于依賴自己的經驗，以肯定性、描述性的研究方案，來急于訴諸行動。同時，基于“壓力型政府管理體制”的邏輯，他們在應對公共事務變遷的過程中，常常不夠耐心，等不及研究者最后得出的結論。與獲取批判性和解釋性的研究結論相比，決策者們寧愿依賴自己的經驗。“盡管政府部門的官員需要大量的研究，尊重并需要政府外部的社會科學家們的工作，但是他們擔心研究太具有批判性，擔心研究結果會被外人用以批評政府官員，所以寧愿依賴自己的員工，而不是外部的科研人員的幫助。”［11］

最后，話語形態展示的差異。作為供給方的大學智庫，高校研究者喜歡基于個人興趣的政策偏好來選擇課題研究的命題和方向；而作為需求方的政府部門，則只關心基于自身部門任務結構的目標性及其相關主題。

這一方面會導致大學智庫所關心的問題與決策者所關心的問題相差甚遠；另一方面也意味著大學智庫經由科學研究而歸納出的政策價值傾向，可能會與政府部門的實際需求相沖突。例如，高校內部的研究者們總是基于某一具體學科的基本原理及其內在規定性，就某一問題進行深入研究，而得出關于解決該問題的結論。而且為了研究需要，他們常常將復雜的社會變量抽象化或簡單化，這使得他們的研究結論具有單一、理想的解釋性特征。其研究成果的發現往往超出決策機構的既有資源能力，有的結論甚至直接挑戰決策機構的公共權威。而政府部門則基于任務結構的多目標需求，希望在構建政策連續性和穩定性的過程中，找尋解決問題的最佳妥協方案，而不是書本論證的最理想方案，其研究結論大多采用可操作性、現實性和描述性的話語形態來展示。如此，則大學智庫生產的學術產品與政府需求的思想產品之間發生實際錯位。

三、完善大學智庫功能定位的制度實現路徑

20世紀60年代，美國著名科學哲學家托馬斯·庫恩在《科學革命的結構》一書中詮釋到：社會科學家之所以能夠對共同研究的課題使用大體相同的語言、方式和規則，是由于他們具有一種解決問題的標準方式，即范式。［14］所謂范式，是指一門科學所賴以運作的理論基礎和實踐規范，并由以構成從事該類研究的“科學家集團”所共同遵從的思維方式。縱觀當代中國的大學智庫與政府部門之間，其供求失衡的原因在于：在公共政策學這一特殊的學科領域內，沒有形成“政策科學家集團”相互認同的共同范式，以及確保該范式得以傳承的制度化供給機制。解決該類矛盾的根本路徑也只在于，通過體制性的制度創新，在大學智庫與決策部門之間打造具備共同范式的“政策科學家集團”。

如同政策科學的創立者拉斯韋爾所指出的：“公共政策學是政府官員與學者共同研究的學科。由于個人意志反映在民主的政治體制中。因此，政策分析和政策研究者必須對政府和政治權力具有敏銳的洞察力。”［15］這一論斷構成了我們在大學智庫與政府部門之間，打造具備共同范式“政策科學家集團”的理論前提。從供給方的大學智庫來看，作為表述大學智庫基本內容和學術思想的范式供給，只有與政府部門的范式需求保持一致，才能使社會科學的發展，獲得更加廣闊的研究平臺和社會生命力。這是因為:“社會科學研究者所面臨的一系列問題，都是在大家的行動之后所產生的。那種先于行動之前的問題是不存在的。所以說，沒有行動就不可能發現研究的問題，從而最終產生解決問題的理論和方法。這就要求研究者們走出封閉的科研禁錮，把問題放到行動中去，實現研究和行動兩者的統一?！保?6］布萊克爾亦指出：隨著工業革命的浪潮、經濟性工業和商業化市場的出現，使得科學研究的重心逐漸指向了社會生活的中心區域，變成了僅次于國家行為的力量。因而包括政策科學在內的社會科學的研究，必須和現實需求相結合。如果固守單一的學術至上傳統，就會失去存在和發展的支持基礎。［17］

從需求方的政府來看，理解學習乃至認同大學智庫用于表達思想的學術邏輯范式，不僅是提升政府解決社會問題的專業能力所必須，而且是當代中國政府治理能力現代化建設的必然要求。由于國家能力主要是指“國家將自己的意志、目標轉化為現實的能力。其中，汲取能力和調控能力是衡量國家能力的重要指標。而國家能力提升的基礎在于實現國家與社會的良性互動，這首先是指國家政策能力的提升，突出表現即國家的政策制定與政策執行能力，同時也表現在國家對民智的吸納能力和對民意的綜合能力”［18］。當代中國正處于社會急劇轉型的變遷時期，社會分層的多元化與階層結構的日趨板塊化，使得各種矛盾交織在一起，形成社會進步和改革發展的強大阻力。而公共政策作為對公共價值進行權威性分配的一種制度安排，其政策合法性的基礎是以構建和吸納廣泛的公共民意為前提。大學智庫所生產的思想產品，其選題視角的多元性、思想傳播的廣泛性、內容生成的嚴謹性，決定了其思想產品能夠集中反映某一領域和某一方面的公共性與權威性。而政府部門作為對公共資源進行權威性分配的決策與執行機構，需要廣泛吸納大學智庫的思想產品，以增進公共政策的合法性和科學性，提升政府公共治理的綜合能力。

由于一切公共理性的價值認同，最終都要通過制度規范體現出來。在大學智庫與政府決策部門之間，打造具備共同范式的“政策科學家集團”，也需要通過不斷優化政府部門與大學智庫之間的公共交往結構，來構建確?！肮餐妒健睂嵺`生成的制度保障。馬克斯·韋伯指出：“現代國家是建立在設有官僚行政管理班子的合法型統治的基礎之上的，亦即建立在相信統治者的章程所規定的制度和指令權利的合法性之上，他們是合法授命進行統治的。”［19］因此，制度對于“共同范式”的構建，乃至規范和提升現代國家的治理能力具有決定性作用。為解決大學智庫生產的學術產品與政府需求的思想產品之間產生的供求錯位，需通過積極創新，構建新型體制性供給路徑。

第一，在政府部門與大學智庫之間，構建供求均衡的認知性溝通機制

基于現代社會轉型與發展的多元性與復雜性，使得任何一個政府部門在進行公共政策決策時，都面臨著政策問題和解決方案的“多元流”選擇。因而，吸納大學智庫參與公共決策，向政府部門輸送“知識”，就成為節約政策成本、確保最優化決策方案產生的重要渠道。在這一渠道的實現過程中，研究者的主要任務，就是將自己的研究成果輸送給政府部門作為決策參考，取得共識，以制定出能夠平衡不同觀點和意見的滿意政策。因而，通過制度化的會議協商，構建大學智庫與政府部門之間供求均衡的認知性溝通機制，就顯得十分必要。具體做法是，通過制度化的會議程序，就某一類政策問題，采用“項目招標制”和建言式的公開方式定期召開會議，在兩者之間進行制度化討論和協商。在討論中，政府官員不發揮領導或主導作用，而是以協調者的身份，在向研究者學習的過程中，增進共同范式和政策共識的形成。而研究者則需積極提供關于該政策問題的多重政策分析和政策建議，并在闡述自身研究成果的過程中，逐漸認識到，過分強調政策科學研究，采取中立的、遠離政治的立場是不合理的。相反，研究者應當在政治領域中，發展出表述政策科學的規范性范式，并融入到政策行為之中，與政策制定者成為知識上的伙伴。

第二，在政府部門與大學智庫之間，構建“研用一致”的信任性吸納機制

21世紀的發展現狀，公共政策學與公共管理學的日益融合，形成了公共政策研究的新范式。公共政策推行公共管理，公共管理執行公共政策。為此，林恩（Lgnn，Jr）在《管理公共政策》一書中提出組織行為、政治理論與公共政策的融合思想，他認為把公共管理與組織行為以及政治與政策形成理論融于一體，才能有效管理公共政策，促進組織政治與公共政策的融合。［20］當代中國在政府部門與大學智庫之間，構建“研用一致”的信任性吸納機制，正是契合上述學科發展趨勢，構建科層制組織行為與公共政策行為相融合的重要表現。這一方面需要通過制度化渠道拓展公共管理組織的權責內涵，將公共政策研究者吸納到本組織機構去從事管理作為公共組織的一種權責，并讓研究者在管理活動的開展中，將自己的專業知識和政策分析范式，適時輸送到政府管理領域之中，以影響公共政策進程；另一方面，也需要將在政府部門從事公共管理的實踐者，吸納到大學智庫中來，通過學習和參與具體的課題研究，熟悉大學智庫的公共表達范式，從而使二者在“研究—實踐”的相互認同中，從崗位結構變遷走向身份互動變遷，在兩類范式表述的文化融入中歷史地生成“研用一致”的信任性吸納機制。

第三，在政府部門與大學智庫之間，構建共識擴展的認同性傳播機制

大學智庫對公共政策行為的影響途徑，體現為一個由“知識傳播—認知輸入—專門輸送渠道提交”的一個層次不斷提升的連續過程。最為初級和廣泛的途徑是，通過知識傳播，如研究報告和公開發表論文的形式，將研究成果傳達至政府部門和專業人員手中，并為政府部門和專業人員所閱讀和理解；再上一層的是，通過制度化的認知輸入，在政府部門規定的場所，經由講學、公共辯論、專題研討和公共協商等形式，其研究成果被實踐者的報告或行動策略所引用，并由此影響了決策者選擇和決定；最高層次的路徑是通過專門輸送渠道，研究成果直接被實踐者和專業人員所采用。上述三大路徑實現的關鍵前提在于，在政府部門與大學智庫之間構建共識擴展的傳播機制。這就要求大學智庫在完善自身的管理制度中，創新績效評價標準，將研究者出眾的學術研究水平與所提建議的問題解決概率相結合；并以開放的心態，適時與決策者保持聯系，以獲取切合實際的新信息、發現新議題，從而使研究結果的問題指向和研究方案符合供求雙方的共同愿景。

注釋：

（1）大批海外留學回國人員和各級、各類高層次人才工程建設的推進，增進了大學科研基地的綜合實力。

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（責任編輯黃勝江）

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張玉（1974—），女，云南昆明人，博士后，華南農業大學公共管理學院院長，教授，教育部新世紀優秀人才，主要研究方向：地方政府治理與公共政策研究。