加強(qiáng)和完善村民自治條件下的協(xié)商民主建設(shè)

安林瑞

國內(nèi)外學(xué)界對協(xié)商民主的關(guān)注和研究各有側(cè)重，大致可歸納為三種不同視角：一是認(rèn)為協(xié)商民主屬于一種民主的決策體制，或者決策形式；二是把協(xié)商民主看做是一種民主治理的形式；三是將協(xié)商民主理解為民主的團(tuán)體組織或者是政府形式。本文將協(xié)商民主視為對選舉民主的一種必要、有效和有益的補(bǔ)充，認(rèn)為它屬于民主的一種重要形式。[1]在我國村民自治的發(fā)展實(shí)踐中，顯然更多地強(qiáng)調(diào)選舉民主，協(xié)商民主則被忽略或即使已運(yùn)用卻缺乏自覺性，因此，協(xié)商民主在我國村民自治實(shí)踐中，不僅有引入的必要性，也存在必然的可行性。

一、協(xié)商民主：村民自治發(fā)展的必然性要求

（一）中國特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展趨勢的理論要求。協(xié)商民主倡導(dǎo)公平對話語境下的理性協(xié)商，選舉民主則強(qiáng)調(diào)以票決的作用發(fā)揮為主，顯然二者都包含在民主政治的含義框架內(nèi)，因此，二者的有效互動(dòng)和良性結(jié)合，是我國民主政治發(fā)展的應(yīng)然趨勢之一。在我國廣大農(nóng)村民主意識(shí)和民主基礎(chǔ)薄弱的條件下，村民自治發(fā)展遭遇困境，要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的科學(xué)化，僅靠選舉民主顯然勢單力薄，協(xié)商民主注重公民參與意識(shí)前提下的有效對話，這對于提升村民自治的效率和質(zhì)量不無裨益。在我國村民自治實(shí)踐中，民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督被認(rèn)為是基層民主的四個(gè)重要環(huán)節(jié)和核心內(nèi)容，每一項(xiàng)都有運(yùn)用協(xié)商民主這種民主形式的空間。民主政治發(fā)展的一個(gè)基本要求是理性、平等基礎(chǔ)上的公民有序政治參與，這正是協(xié)商民主的基本要素之一。目前，我國村民自治的發(fā)展遇到了一系列難題，迫切需要推進(jìn)其廣泛、多層發(fā)展，而協(xié)商民主的理念和內(nèi)容與農(nóng)村基層民主存在契合點(diǎn)，即平等性和直接性。

（二）我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化構(gòu)建下的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的自覺要求。我國古代文化歷來強(qiáng)調(diào)建設(shè)“大同”社會(huì)，“和而不同”、“和為貴”等思想對農(nóng)村社會(huì)的影響深遠(yuǎn)。因此，許多村莊是建立在地緣關(guān)系基礎(chǔ)上，并靠血緣關(guān)系和親緣關(guān)系組建起來的“熟人社會(huì)”，鄰里關(guān)系的維系和改善以相互團(tuán)結(jié)、相互信任和相互幫助為其主要特征，強(qiáng)調(diào)人與人之間的溝通和妥協(xié)，廣大村民對此深信不疑且長久遵守。顯然，這些都成為協(xié)商民主在村民自治中的有效運(yùn)用提供了深厚的社會(huì)土壤和豐厚的精神資源。

（三）我國基層協(xié)商民主理念深入發(fā)展的理性呼應(yīng)。協(xié)商民主在中國基層民主政治中的發(fā)展實(shí)踐證明了它存在的合法性。隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我國農(nóng)村出現(xiàn)了許多與農(nóng)民自身利益關(guān)系密切的社會(huì)問題，例如圍繞土地問題發(fā)生的征地矛盾、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱甚至空殼、村級(jí)財(cái)務(wù)和賬務(wù)不透明、農(nóng)村貪腐等，這些嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村關(guān)系，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。為了有效改善村民自治質(zhì)量、改善鄉(xiāng)村關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展，許多地方黨委實(shí)際上已經(jīng)將協(xié)商民主引入了村民自治的實(shí)踐，最典型的當(dāng)屬浙江溫嶺的懇談民主。實(shí)踐證明，這種形式很好地彌補(bǔ)了選舉民主的不足，已為當(dāng)?shù)貜V大農(nóng)民所接受，可見，村民自治實(shí)踐中引入?yún)f(xié)商民主已經(jīng)勢在必行。

（四）廣大農(nóng)民政治參與意識(shí)的理性覺醒。公民政治參與意識(shí)的提高是和經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切關(guān)聯(lián)的。十一屆三中全會(huì)吹響了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制全面實(shí)施的號(hào)角，高度集中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊，“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村關(guān)系格局逐步建立起來。國家在經(jīng)濟(jì)上放權(quán)為鄉(xiāng)村政治的發(fā)展拓展了空間，農(nóng)民的政治參與意識(shí)逐漸回歸，國家權(quán)力和社會(huì)權(quán)利的良性互動(dòng)推動(dòng)農(nóng)村基層民主政治在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中穩(wěn)步前進(jìn)。

（五）國家和地方黨委、政府發(fā)展基層協(xié)商民主的意識(shí)自覺。農(nóng)村基層民主的發(fā)展是我國民主政治建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，同時(shí)也是重點(diǎn)。我們一直在尋找一種能更好地推動(dòng)其發(fā)展的民主形式，協(xié)商民主在實(shí)踐中與選舉民主相得益彰的推動(dòng)顯然是基層民主政治發(fā)展的福音，無論是國家層面還是各級(jí)地方黨委和政府均看到了農(nóng)村民主政治發(fā)展的這種潛力，各地不斷涌現(xiàn)的“民主協(xié)商議事會(huì)”、“農(nóng)村民主日”等都可以視為是協(xié)商民主在基層不同程度的實(shí)踐。

二、協(xié)商民主在村民自治實(shí)踐中的多維度思考

協(xié)商民主是符合我國國情的一種民主治理形式，我們不能照搬西方的民主制度。這一民主形式在我國民主政治實(shí)踐中發(fā)展最充分的當(dāng)屬國家層面的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分體現(xiàn)和發(fā)揮了立法機(jī)構(gòu)決策前的協(xié)商討論；在地方和基層，有像溫嶺等地通過不同形式的制度平臺(tái)擴(kuò)大公民參與度的探索；在社會(huì)層面，各種形式的社會(huì)協(xié)商對話制度建設(shè)如民主聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)論壇等也在為政府決策提供著不竭的動(dòng)力。我國廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，如何在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程中，借鑒協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地推進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展，使村民自治能在“管理民主”的框架內(nèi)，發(fā)揮其強(qiáng)勁潛力，建立科學(xué)化的村民自治機(jī)制，培育新型農(nóng)民、提高他們的基層治理能力和水平，完善農(nóng)村基層民主政治，亟需我們長期堅(jiān)持不懈的努力和決心。

（一）從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治發(fā)展的關(guān)系角度分析

1.積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，為協(xié)商民主、進(jìn)而為農(nóng)村基層民主的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。重視并發(fā)揮經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的決定作用是激發(fā)公民政治熱情的基本動(dòng)力。新形勢下發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，必須首先立足于當(dāng)?shù)貙?shí)際，挖掘和依托特色優(yōu)勢資源；其次，在城鎮(zhèn)化建設(shè)加快的前提下，重視市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，引導(dǎo)農(nóng)民樹立市場觀念也是必不可少的；第三，由于許多農(nóng)民的文化素質(zhì)不高，政府必須適時(shí)適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)和規(guī)范，避免走彎路，壯大農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)力量。

2.認(rèn)真總結(jié)各地基層協(xié)商民主在推行過程中的成功經(jīng)驗(yàn)。實(shí)際上我國許多農(nóng)村地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)在村民自治實(shí)踐中都自覺或不自覺地引入和運(yùn)用了協(xié)商民主的理念，我們應(yīng)不斷根據(jù)民主政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要認(rèn)真總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，并與時(shí)俱進(jìn)地做出理論指導(dǎo)，倡導(dǎo)各地在協(xié)商民主實(shí)施過程中的創(chuàng)造性運(yùn)用。這一方面有助于民主政治本身的發(fā)展，另一方面對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展大有裨益。

（二）從政治文化角度分析

1.加大關(guān)于發(fā)展協(xié)商民主的宣傳和推介力度。建立科學(xué)的村民自治發(fā)展機(jī)制、發(fā)展健康的鄉(xiāng)村關(guān)系是建設(shè)和完善我國基層民主與提高基層治理水平的核心內(nèi)容。也是中國特色民主政治發(fā)展的題中應(yīng)有之意。然而，通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，在一些落后的農(nóng)村地區(qū)，許多農(nóng)民對黨在農(nóng)村發(fā)展基層民主的政策方針和基本主張知之甚少。因此，各級(jí)地方黨委理應(yīng)擔(dān)負(fù)起理論宣傳的任務(wù)、做基層民主實(shí)踐的代言人和領(lǐng)頭雁。

2.加強(qiáng)民主法治教育，進(jìn)一步提高廣大農(nóng)民政治參與的自覺性。農(nóng)民政治參與意識(shí)不強(qiáng)的一個(gè)重要原因在于對必要知識(shí)和政策的缺乏，我們必須千方百計(jì)，利用各種媒體和平臺(tái)大力宣傳村民自治的必要性和基層治理的重要性。在我國農(nóng)村地區(qū)，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)發(fā)展不均衡，基層干部要沉下身子、深入農(nóng)戶，采取群眾樂于接受的方式，用通俗易懂的語言對廣大農(nóng)民進(jìn)行政策普及；學(xué)校是宣傳政策的一個(gè)重要平臺(tái)，抓好農(nóng)村青少年的民主法治教育，有利于提高農(nóng)村和農(nóng)民整體政治素質(zhì)，驅(qū)逐封建思想在農(nóng)村的影響，可以為發(fā)展農(nóng)村基層民主提供強(qiáng)大的思想基礎(chǔ)。

（三）從村民自治制度自身建設(shè)角度分析

1.建立完善發(fā)展農(nóng)村基層民主的配套制度。民主的發(fā)展離不開制度建設(shè)的保障。協(xié)商民主由于其在農(nóng)村基層民主發(fā)展中的起步較晚，導(dǎo)致其在農(nóng)村的知曉程度較低，許多相應(yīng)的配套建設(shè)相對落后，因此，為了營造在村民自治實(shí)踐中發(fā)展協(xié)商民主的良好環(huán)境，必須制定一系列制度，包括關(guān)于鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度、鄉(xiāng)村居民選舉等輔助的法律法規(guī)。

2.建立健全協(xié)商民主引入村民自治的制度機(jī)制。協(xié)商民主在村民自治實(shí)踐中的有效推進(jìn)，有賴于進(jìn)一步明確其發(fā)展范圍，應(yīng)根據(jù)我國農(nóng)村實(shí)際情況和村民自治發(fā)展程度，在以下范圍內(nèi)同步推進(jìn)協(xié)商民主：村務(wù)管理中的協(xié)商、村規(guī)民約制定和實(shí)施過程中的協(xié)商、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議中的協(xié)商、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的協(xié)商、村委會(huì)和村黨支部之間的協(xié)商等。

（四）從體制創(chuàng)新角度分析

1.梳理和理順各種村民自治實(shí)踐中的關(guān)系。村民自治實(shí)踐牽涉到多方面、涉及到各種利益，唯有梳理清楚，分層、分布有效解決，方能收到實(shí)效。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村委會(huì)的關(guān)系，二者本應(yīng)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但實(shí)踐中往往變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，亟需規(guī)范；二是村黨支部和村委會(huì)關(guān)系在一些地方存在緊張情況，劃清二者的職責(zé)權(quán)限非常必要；三是村干部和村民關(guān)系，這是黨群和干群關(guān)系在基層的重要體現(xiàn)，許多地方村干部和村民之間存在不信任、不理解的情況。

2.深入進(jìn)行農(nóng)村基層體制和農(nóng)村治理改革。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府要轉(zhuǎn)變觀念、進(jìn)一步樹立為民服務(wù)的意識(shí)，在村委會(huì)選舉和村級(jí)事務(wù)的管理中，堅(jiān)持少插手、少干涉，還權(quán)于民，激發(fā)農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的積極性；另一方面，良好的基層治理機(jī)制和模式為村民自治的完善和鄉(xiāng)村關(guān)系的改善無疑具有保障性作用，組織一批基層精英在國家的指導(dǎo)下建立良好的基層治理機(jī)制和秩序顯得尤為重要。

（五）從基層民主協(xié)商實(shí)現(xiàn)途徑角度分析

當(dāng)前，基層協(xié)商民主取得了一定的發(fā)展，然而，要建成一個(gè)科學(xué)健全的基層協(xié)商民主機(jī)制和治理卻是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要我們不斷拓展基層協(xié)商的空間，豐富基層群眾參與民主協(xié)商的形式和方法。

1.持續(xù)推廣鄉(xiāng)村兩級(jí)“民主懇談會(huì)”。積極推介全國各地成功的模式，總結(jié)他們的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，創(chuàng)新性發(fā)展引入?yún)f(xié)商的機(jī)制和方式，加強(qiáng)鄉(xiāng)村之間的平等對話和有效協(xié)商，逐步建立全民廣泛參與的基層治理和民主發(fā)展機(jī)制。

2.建立新聞媒體在基層協(xié)商中的參與制度。發(fā)揮廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等新聞媒體的作用，一方面宣傳政策、推介典型、介紹經(jīng)驗(yàn)，另一方面聽取民意、反映動(dòng)態(tài)，促進(jìn)各級(jí)政府與公民在基層治理和民主發(fā)展過程中的有效對話和良好溝通。

3.建立村民自治實(shí)施情況社情民意反映制度。在基層治理和民主發(fā)展實(shí)踐過程中，積極探索建設(shè)和發(fā)展群眾喜聞樂見、并可迅速家喻戶曉的農(nóng)村重大社會(huì)事項(xiàng)公示、社會(huì)聽證和專家咨詢制度，充分發(fā)揮協(xié)商民主的公平對話和理性決策作用，推進(jìn)決策的科學(xué)化與民主化。

4.探討推進(jìn)發(fā)展“電子治理”。在一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較完善的農(nóng)村地區(qū)，探索“電子治理”方式，拓寬黨委政府和民眾的對話途徑，提高決策效率。[2]

[注釋]

[1]1998年，哥倫比亞大學(xué)社會(huì)科學(xué)教授喬·埃爾斯特在其主編的《協(xié)商民主》一書中提出，作為一種政治決策機(jī)制，協(xié)商民主是對選舉民主的一種有益補(bǔ)充。

[2]王雅楠，宋博，杜仕菊：我國基層協(xié)商民主的困境與出路[J]，《上海社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第1期，第44頁。

基金項(xiàng)目：2014年甘肅省社科規(guī)劃項(xiàng)目《協(xié)商民主視角下甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治關(guān)系實(shí)證研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為14YB126）。■