競爭中立規(guī)則對中國國有企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的影響與應(yīng)對之策

■ 張吉鵬 李 凝 華僑大學(xué)

金融危機之后，以中國為代表的新興市場國家在世界經(jīng)濟中的地位持續(xù)上升。為了加強對國際經(jīng)濟秩序的控制，美歐等發(fā)達國家力推以競爭中立規(guī)則為代表的新一代國際貿(mào)易投資規(guī)則。在美國主導(dǎo)的跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）以及跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議（TTIP）談判中，競爭中立都是核心議題，美國在最新版本的2012年雙邊投資協(xié)定（BIT）范本中也力推競爭中立條款。本質(zhì)上，競爭中立針對的是新興市場國家國有企業(yè)問題，其核心內(nèi)容是“國有企業(yè)不能僅因為其所有權(quán)性質(zhì)而享有特別的優(yōu)惠待遇，私營企業(yè)應(yīng)該享有與國有企業(yè)平等的競爭地位”，美歐等國家希望通過制定競爭中立規(guī)則，來遏制新興市場國家國有企業(yè)在全球范圍內(nèi)的貿(mào)易投資活動，以維持美歐企業(yè)在國內(nèi)和國際市場的競爭地位。因此無論中國是否加入TPP的談判，國有企業(yè)的“走出去”戰(zhàn)略都很難擺脫競爭中立規(guī)則的約束和影響，我國政府和國有企業(yè)需要積極應(yīng)對。

一、競爭中立：國際投資規(guī)則的新趨勢

金融危機之后，為了掌握全球貿(mào)易投資規(guī)則制定的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，美歐啟動并主導(dǎo)了跨太平TPP以及TTIP談判。2012年美國在修訂2004年發(fā)布的BIT文本的基礎(chǔ)上，公布了最新版本的BIT范本，這一范本構(gòu)成美國與其他國家進行BIT談判的基礎(chǔ)。美歐推出競爭中立、環(huán)境保護、勞動法規(guī)等新議題，新一代國際投資規(guī)則逐漸成形。傳統(tǒng)國際投資規(guī)則的核心問題是互惠的市場準(zhǔn)入，其談判的主要內(nèi)容是降低投資壁壘，為外國投資者提供非歧視待遇。新一代國際投資規(guī)則的核心問題則是國內(nèi)規(guī)制與監(jiān)管一致化，其談判的主要內(nèi)容是協(xié)調(diào)與統(tǒng)一最低標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)公平競爭。競爭中立規(guī)則涵蓋了國有企業(yè)、規(guī)則一致以及投資保護等重要橫向議題，是新一代國際投資規(guī)則的標(biāo)桿之一。

競爭中立概念源于澳大利亞國內(nèi)立法與改革。早在1992年，澳大利亞就在“希爾默報告”中提出了競爭中立這一競爭法下的概念。1995年澳大利亞啟動了國家競爭政策改革，并在1996年的《聯(lián)邦競爭中立政策聲明》中明確了這一概念：競爭中立是指國有企業(yè)的商業(yè)活動不能僅因為其國家所有權(quán)而享有競爭優(yōu)勢。澳大利亞提出競爭中立概念的意圖在于對國有企業(yè)的競爭行為形成約束，去除國家所有權(quán)對資源配置的扭曲，提高資源配置效率，這一規(guī)則也開始被歐美等發(fā)達國家所肯定和采納。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）是積極推動競爭中立研究的國際性組織，其大部分成員國也已經(jīng)通過競爭法和競爭政策等形式體現(xiàn)競爭中立規(guī)則。

美國和歐盟通過在TPP和TTIP談判中引入競爭中立規(guī)則來限制參與談判的國家給予國有企業(yè)各種優(yōu)惠待遇，削弱這些國家國有企業(yè)參與投資的能力，維持美國和歐盟企業(yè)的競爭力。美國在2012年BIT范本中也力推競爭中立條款，將“國有企業(yè)被授予政府職權(quán)”納入約束范圍，強調(diào)國有企業(yè)不得以低于市場價格取得信貸、土地、礦產(chǎn)資源等生產(chǎn)要素，其具體內(nèi)容與TPP投資條款中的競爭中立規(guī)則基本一致。作為未來高標(biāo)準(zhǔn)國際投資規(guī)則的核心規(guī)則，這一規(guī)則必將給新興市場國家國有企業(yè)帶來巨大的挑戰(zhàn)。

二、競爭中立規(guī)則對我國國有企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的影響

（一）提高海外市場準(zhǔn)入門檻，抑制國有企業(yè)“走出去”進程

競爭中立規(guī)則發(fā)展迅速，這一規(guī)則將會是繼“國家安全審查”之后影響國有企業(yè)“走出去”的另一市場準(zhǔn)入門檻。作為我國“走出去”主力的國有企業(yè)，特別是中央企業(yè)，需要嚴(yán)格披露源自政府的補貼、低息貸款以及股息分紅、稅收、擔(dān)保等財務(wù)信息。在進入東道國市場時，如果國有企業(yè)不予披露或者達不到相關(guān)要求，將得不到市場準(zhǔn)入的許可；如果披露，則東道國相關(guān)部門可根據(jù)競爭中立認(rèn)為國有企業(yè)獲得了特別優(yōu)惠待遇，一旦不能證明這些優(yōu)惠待遇的合理性，同樣可能會被拒絕準(zhǔn)入。近年來，中國國有企業(yè)在美國、澳大利亞、加拿大等發(fā)達國家的并購和投資活動因為“國家安全”等理由頻繁受阻，競爭中立將可以成為美國等發(fā)達國家政府審查和阻礙中國國有企業(yè)的市場準(zhǔn)入的新理由。許多學(xué)者指出，盡管競爭中立條款本身具有中性，但當(dāng)歐美國內(nèi)經(jīng)濟低迷，保護本國產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)的壓力更大時，競爭中立規(guī)則有可能成為一種新的更具操作上的靈活性和隱蔽性的投資保護措施，國有企業(yè)的市場準(zhǔn)入將不可避免地面臨更大的障礙和難度。

（二）阻礙國有企業(yè)國際競爭力的形成，削弱“走出去”能力

包括發(fā)達國家在內(nèi)的許多國家在工業(yè)化過程中都曾運用產(chǎn)業(yè)政策來支持本國大型企業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育它們的國際競爭力，當(dāng)競爭中立的概念應(yīng)用到處于不同經(jīng)濟發(fā)展階段和發(fā)展水平的國家企業(yè)之間的競爭中時，其合理性面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。培育具有國際競爭力的國有企業(yè)是我國政府的重要目標(biāo)。我國國有企業(yè)的存在領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)范圍很廣泛，政府把國有企業(yè)作為提供公共服務(wù)和彌補市場失靈的一種特殊的宏觀經(jīng)濟政策工具。雖然我國國有企業(yè)的國際競爭力不斷增強，與歐美發(fā)達國家跨國企業(yè)的差距日趨縮小，但由于起步晚，進入國際市場的時間短，國有企業(yè)與歐美發(fā)達國家有著豐富國際競爭經(jīng)驗的大型跨國企業(yè)相比還存在一定差距。如果依照競爭中立規(guī)則，取消政府因“公共政策性使命”對國有企業(yè)的必要扶持，必然會影響國有企業(yè)的利潤水平和國際競爭力的形成，進而影響國有企業(yè)對關(guān)鍵領(lǐng)域和重要行業(yè)的控制，制約國有企業(yè)“走出去”的能力。

（三）不利于國有企業(yè)海外子公司克服外來者劣勢，提高海外運營成本

跨國企業(yè)在海外經(jīng)營時必須承擔(dān)東道國本土企業(yè)無需面臨的額外成本，即跨國經(jīng)營外來者劣勢，東道國與母國制度距離的增加，會增加跨國公司子公司面臨的外來者劣勢。競爭中立政策所構(gòu)建的國際制度環(huán)境，與中國國內(nèi)制度環(huán)境有根本性的差別。競爭中立規(guī)則增加了跨國經(jīng)營成本和難度，不利于國有企業(yè)克服外來者劣勢，提升國際化績效。競爭中立如果作為一項規(guī)則和制度被普遍接受，國際市場對中國國有企業(yè)國家所有權(quán)標(biāo)簽的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑也從東道國單邊層面上升到了區(qū)域多邊層面。國有企業(yè)海外子公司將面臨更嚴(yán)重的合法性缺失問題，更難被東道國消費者、供應(yīng)商以及社區(qū)等利益相關(guān)者認(rèn)可和接受，建立信任關(guān)系，從而妨礙它們更好地嵌入到東道國社會網(wǎng)絡(luò)中，獲取生存和發(fā)展所需的各種資源和信息；國有企業(yè)也將面臨更多與競爭中立規(guī)則相關(guān)的決策，增加跨國經(jīng)營復(fù)雜性和不確定性，對國有企業(yè)國際化能力也提出了更多的挑戰(zhàn)。

三、政府與企業(yè)層面的應(yīng)對策略

（一）堅持所有制中立理念，在國際談判中提出符合中國國家利益的競爭中立主張

競爭中立規(guī)則還處于形成過程中，其具體內(nèi)容還有較大的不確定性，我國相關(guān)部門應(yīng)該充分利用全球貿(mào)易和投資大國和第二大經(jīng)濟體的國際影響力，以中美、中歐BIT談判為平臺，就競爭中立規(guī)則與美國和歐盟展開談判，使競爭中立規(guī)則最大限度地向符合我國要求和利益的方向發(fā)展。在談判中堅持“政府擁有控制權(quán)”這一狹義的國有企業(yè)定義，堅決反對將“競爭中立”概念擴大化，以“政府經(jīng)營活動”理由將特定民營企業(yè)納入競爭中立規(guī)則的約束范圍。美國與越南、智利、新加坡等擁有較多國有企業(yè)的TPP成員國對競爭中立議題存在較多分歧，我國可以與這些TPP成員國積極推進自由貿(mào)易協(xié)定的簽署，或者完善已經(jīng)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定，在國有企業(yè)的界定、受約束的商業(yè)行為的認(rèn)定上與這些國家展開磋商和談判，在達成共識基礎(chǔ)上推出有益于平衡不同經(jīng)濟發(fā)展水平國家之間利益訴求的競爭中立條款。在雙邊、多邊、區(qū)域等各個層面的國際貿(mào)易與投資協(xié)定談判中，與新興和發(fā)展中國家一起倡議既要堅持競爭中立，又要堅持平等對待國有企業(yè)的所有制中立的理念，并允許各國因國情和發(fā)展程度不同擁有一定的改革和過渡期限。

（二）深化國有企業(yè)改革，對國有企業(yè)進行分類管理，加快推進混合所有制改革

競爭中立規(guī)則約束的是從事“商業(yè)行為”的國有企業(yè)，對承擔(dān)公益活動的國有企業(yè)不適用，將競爭性和公益性國有企業(yè)進行分類管理，可以在一定程度上減少競爭中立規(guī)則的沖擊。公益型國有企業(yè)需要在經(jīng)濟增長和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌實現(xiàn)的前提下，更多地滿足于社會公共福利，實現(xiàn)社會公共福利的最大化。對于這類國有企業(yè)，應(yīng)盡快把那些非公益性業(yè)務(wù)剝離出去。國有企業(yè)的界定決定了競爭中立規(guī)則的規(guī)制對象，其概念外延越大，則規(guī)制適用范圍越大，TPP談判成員2013年文萊會議草案采用“政府擁有過半數(shù)的表決權(quán)”定義國有企業(yè)，而不是“20%及以上的股權(quán)”這一美國最開始基于“深受政府影響”概念做出的界定。因而推進國有企業(yè)的混合所有制改革是應(yīng)對競爭中立的重要措施，尤其是競爭型領(lǐng)域的國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)率先引入民間資本，加快推進混合所有制經(jīng)濟改革。

（三）完善競爭法規(guī)和產(chǎn)業(yè)補貼政策，在國內(nèi)自貿(mào)區(qū)“試驗”競爭中立政策

首先，完善競爭立法，加強對國有企業(yè)壟斷行為的規(guī)制，確保不同的經(jīng)濟主體在自身權(quán)利受到侵害時能獲得有效的救濟和執(zhí)行。其次，規(guī)范產(chǎn)業(yè)補貼政策，切實防止交叉補貼。我國的產(chǎn)業(yè)補貼政策存在著政策設(shè)置原則不統(tǒng)一、專向性明顯以及不透明等弊病，一旦競爭中立成為雙邊或多邊貿(mào)易投資規(guī)則，針對中國國有企業(yè)的交叉補貼問題將成為一個焦點問題。我國應(yīng)合理參考 OECD《國有企業(yè)治理指南》，規(guī)范產(chǎn)業(yè)補貼政策，切實防止其商業(yè)活動得到政府對其所承擔(dān)公益目標(biāo)的補貼而獲得額外的競爭優(yōu)勢。再次，在國內(nèi)自貿(mào)區(qū)“試驗”競爭中立政策，積累應(yīng)對經(jīng)驗，可以率先在國內(nèi)自貿(mào)區(qū)試驗、探索和實施競爭中立規(guī)則，為我國參與國際規(guī)則談判積累經(jīng)驗；在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，除了公益性活動之外，國有企業(yè)的經(jīng)營活動都應(yīng)該完全遵循商業(yè)活動的原則，國有企業(yè)不得享受額外的稅務(wù)減免、補貼以及優(yōu)惠融資和信貸，并提升國有企業(yè)運營透明度。

（四）建立和健全以綜合服務(wù)為主的“走出去”支持體系，優(yōu)化“走出去”主體結(jié)構(gòu)

近年來，我國各級政府在扶持企業(yè)“走出去”方面采取了一些措施，就其內(nèi)容來看，主要側(cè)重于財政稅收、補貼、信貸等直接性扶持政策和激勵措施。這些主要面向國有企業(yè)的政策和措施不但會帶來一定的扭曲效應(yīng)，而且也容易成為投資對象國對我國國有企業(yè)實施市場準(zhǔn)入限制的理由。以提供服務(wù)的形式支持企業(yè)“走出去”是國際通行的和被普遍接受的做法，我國在進一步改革和完善對外投資管理體制，最大限度地減少政府對企業(yè)對外投資決策的干預(yù)的同時，應(yīng)著力于建立健全境外投資綜合服務(wù)體系，創(chuàng)新“走出去”支持體系。因此，必須優(yōu)化“走出去”主體結(jié)構(gòu)，必須堅持在競爭、所有制和監(jiān)管方面加強國內(nèi)體制改革，鼓勵不同所有制企業(yè)按照市場原則參與國際競爭。

（五）履行全球企業(yè)公民責(zé)任，主動采納全球通行行為規(guī)范

2014年，中國已成為對外凈投資國，但許多國有企業(yè)的國際化能力，特別是是制度環(huán)境適應(yīng)能力的提升速度明顯跟不上這些企業(yè)的國際擴張速度。從全球范圍看，一些國有企業(yè)在海外運營的過程中贏得了尊重，另外一些企業(yè)卻為東道國利益相關(guān)者指責(zé)和排斥，國有企業(yè)的國家所有制并不必然是獲取合法性的障礙，那些應(yīng)對制度差異能力更強者，其成功開展國際化活動的可能性越大。所以，在跨國經(jīng)營過程中，國有企業(yè)應(yīng)該積極推動組織變革，主動學(xué)習(xí)并采納那些在全球范圍內(nèi)通行的“好的行為規(guī)范”（如提高經(jīng)營透明度、與東道國就業(yè)和經(jīng)濟社會發(fā)展做出貢獻等）才能被不同利益者接受、認(rèn)可和尊重，成功塑造國際形象，進而獲取海外運營所需的合法性。只要遵循“好的行為規(guī)范”，任何國有企業(yè)都完全有可能成為受歡迎的國際企業(yè)。▲

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