中國企業在哈薩克斯坦的投資制度性壁壘與應對策略

■ 王曉峰 王林彬 新疆大學

哈薩克斯坦（以下簡稱“哈國”）是中亞綜合實力最強的國家，也是中亞地區與中國經貿關系最密切的國家。自從2013年習近平主席訪問哈國提出共建“絲綢之路經濟帶”戰略構想之后，兩國不僅簽署了高達140億美元的合作大單，還就開展產能合作達成共識；2015年3月，中哈又進一步簽署了涉及236億美元的加強產能與投資合作備忘錄及30多份合作文件，將中哈關系提升至歷史的新高度。5月7日至8日，習近平對哈又進行了第二次友好訪問，此行中一項重大的議題是討論中國在哈國的投資項目，尤其是與大規模基建開發計劃相關的項目，此行將促進中哈兩國發展戰略的全面對接，為雙邊投資合作進一步深化注入強大的推動力①。這也意味著中國將會有更多的企業進入哈國投資，許多重要投資項目將在哈國展開，因而不能忽視哈國存在的各種投資壁壘，以保護中方企業的合法權益。本文嘗試分析哈國投資中存在的各種制度性壁壘，并提出了具體應對措施，以推動中國更多的企業走向中亞，為實現“絲綢之路經濟帶”建設的快速、健康發展創造條件。

一、中國企業對哈薩克斯坦的投資發展現狀

（一）對哈投資規模

從1993年起，中國就已開始在哈國投資，只是起初規模較小，僅有500萬美元。2003年以后投資開始快速增長，至2012年底中國對哈薩克斯坦直接投資累計值77.93億美元，占到同期哈國累計引進外國直接投資總額的3.5%（見表 1）。

表1 2003-2013年中國對哈國直接投資額（單位：億美元）

此外，根據歐亞開發銀行一體化研究中心的統計，2009年至2013年期間，中國累計向哈直接投資225.7億美元。根據上表推算，2013年中國向哈國直接投資超過了147億美元，是2012年投資的7倍之多。據哈國國家銀行的數據，2013年底，中國對哈國直接投資存量的排名為第4名，而2012年排名中國僅處于第7名的位置，又根據2014年第二季度的數據，中國的排名已經一躍上升為第3名。這一系列數字表明，中國對哈國的投資迅猛發展，也體現了中國企業進入哈國正處于高速發展階段。

（二）中資在哈投資主體

根據哈薩克斯坦國家經濟部統計委員會數據，截至2015年3月1日，中國在哈外國企業總數中排第三，共有企業2933家，其中大型企業37家，中型企業30家，小型企業2866家，其中大中小型實際運營企業580家②。代表性企業有中國石油天然氣集團公司在哈機構、哈薩克中國銀行、阿拉木圖中國工商銀行、新疆航空公司代表處，尼卡合資卷煙廠、新康番茄醬廠，以及中國外運公司、中國遠洋公司、新疆國際公司、中興公司、華為公司等單位的代表處等。根據2011年的數據，投資石油天然氣業的企業有18家，投資石油服務行業的企業有2家。商業銀行中投資的企業有3個（中國銀行、中國工商銀行和匯豐銀行）。大型企業主要分布于第二產業，如采礦業、制造業、地質勘探業、建筑業等領域，且多為大型國有企業或央企，民營企業較少。如金融業等第三產業的投資才剛剛起步。在批發和零售業、貿易業內主要集中了較多的民營企業。但隨著中哈兩國共建“絲綢之路經濟帶”的推進與互聯互通的深化發展，中國企業對哈薩克斯坦直接投資的產業分布面逐漸擴展。如2014年12月，中國銀聯宣布將在阿拉木圖市設立中亞地區代表處。中國浪潮集團在2014阿斯塔納技術創新國際會議期間表示，該集團最近2年有意在哈開設生產服務器產品的合資企業，并逐步實現技術轉讓。2014年11月，哈議會通過中哈共同開發和管理“多斯特克”水利樞紐工程協議等。

（三）投資主要領域

中國對哈投資的企業主要集中于第二產業和第三產業。其中第二產業的投資規模遠遠大于第三產業。近年來，第三產業中運輸倉儲行業發展比較快，排名一躍成為對哈外國投資第一名。

根據哈薩克斯坦國家統計署資料，截至2013年底，在哈薩克斯坦注冊的中資企業2800家，中資企業在在哈外資企業總數中居第三位。中國對哈薩克斯坦投資領域主要包括石油勘探開發、哈薩克斯坦石油公司股權并購、加油站網絡經營、電力、農副產品加工、電信、皮革加工、食宿餐飲和貿易等。而在農林漁業、供水排水系統、廢品收集與處理、不動產交易、行政和輔助服務、教育衛生社會藝術娛樂等服務領域，中國的投資還比較少，將來有進一步開拓發展的廣闊空間。即中國投資的領域主要集中于第二產業領域，第三產業和服務業的投資力度不足。

目前中國在哈薩克斯坦投資的大項目有：中哈石油管道項目、PK項目、ADM項目、KAM項目、曼格斯套項目、阿克糾賓項目、北布扎奇項目、肯——阿西北管道項目、里海達爾汗區塊項目、中石化FIOC和中亞項目、阿斯塔納北京大廈項目、卡拉贊巴斯油田項目、中哈鈾開采項目、阿克套瀝青廠和魯特尼奇水電站項目等。這些項目主要屬于油氣礦藏和基礎設施建設領域，有力的推動了兩國互聯互通建設的發展。

2014年哈總統訪華期間，與中國簽署了中哈聯合宣言及一系列合作協議。并表示將積極參與絲綢之路經濟帶范圍內經貿、運輸、投資、金融和文化項目。同時簽署了一系列的合作項目，總額超過100億美元。哈外交部部長稱，期待中國增加對哈采礦工業、機器制造、化工、電子、消費品領域的投資，希望兩國建立更緊密經貿合作關系③。可以預期，作為中亞地區最大的貿易伙伴，中哈間的經貿關系將會進一步深化發展，同時，走向中亞的中資企業將更多的首先選擇哈國為投資東道國，哈國將成為中資企業走向中亞的投資重地。因而急需對哈國的投資制度特別是投資中存在的障礙與各種隱性壁壘進行系統的分析，以維護投資者的合法權益降低投資風險。

二、哈國存在的投資制度性壁壘分析

（一）強制性審批與許可證制度

對外資的審查與批準是資本輸入國對外國投資管制的重要手段，屬于投資準入的限制范圍。這是各國管制外國投資的必要手段，但各國寬嚴不一。一般情況下，東道國只進行形式審查，哈國不僅規定進行程序審查，還規定必須接受實質審查，并對外資實施經營許可證制度。

哈國投資法規定所有的外資必須進行強制性審批和登記，并指定哈國國家投資委員會作為唯一的管理機構。同時規定超過一億堅戈（哈國貨幣單位）的外資需由哈國政府批準，目的是保護哈國經濟不受外國壟斷企業的沖擊與傷害。如2011年中哈合資公司“中油國際銷售股份有限公司（Sinooil）欲收購奧克坦-天然氣”股份公司位于阿拉木圖的加油站，則必須向哈政府提出申請，最終哈薩克斯坦國家競爭保護署宣布駁回申請，理由是該公司的收購行為將強化其在該燃料銷售市場上的壟斷地位。

此外，還哈國規定有外資參與的企業、代表處、公司、協會等均需依法申領經營許可證④。并要求所有的外國公司、合資企業、外國代表處和社會組織，只要進行進出口活動則必須接受許可證制度管理。可以看出哈國實行的是嚴格審批制度，特別是許可證制度的廣泛實行，導致程序過于繁瑣，尺度過于苛刻，給外國投資者帶來了諸多不便。這嚴重違背國際投資中國民待遇原則的規定，與投資便利化的國際發展趨勢不符。

（二）投資領域的法律規定變動頻繁

哈國獨立后，為了吸引外國投資于1991年頒布了《外國投資法》、《對外經濟活動基本法》、《自由經濟區法》等法律法規。1995年又頒布了新的《外國投資法》替代舊法，同時頒布了一系列總統令作為配套法規，逐步形成了以投資法為核心，以大量總統令為輔的投資法律體系。但從2003年以來，哈國對與投資相關的法律法規的立、廢、改相當頻繁，導致立法的頻繁變動，既不利于外資對哈國投資政策和法律穩定性的預期，增加了投資者對哈投資的制度性風險。加之，大量總統令的存在，隨時都可以改變先前制定的法律的效力，導致投資法律制度受政策及政治的影響較大。

例如，哈國法律法規并未明確指明禁止投資的領域，但同時又賦予哈國相關部門過高的裁量權，對外資的進入設置了不確定的壁壘和障礙。2011年哈國突然作出規定，哈國將成立統一的天然氣出口公司，所有外資公司不能直接出口，必須出售給哈國有公司；中國石油在成功收購PK公司的前夕，哈國政府突然于2005年12月12日通過了《禁止外資轉讓國家石油資產交易法案》。很明顯該法案就是針對中石油等公司的并購行為，雖然最終中石油通過將PK公司石油33%的股份出售給哈薩克斯坦國有石油公司，獲得了哈薩克斯坦國家的支持而得以成功，但也說明了哈國法律對禁止投資領域的規定過于模糊與隨意，增加了外資的進入成本。另外，哈國還對銀行、保險、通訊、國家運輸、農業、自然資源開發等需要重點保護的行業的外國投資均予以限制，且這些限制的領域范圍亦呈現出了擴大化的趨勢，對外資的進入形成了實質性阻礙。

（三）獨特的“哈薩克斯坦含量”規定

2004年，哈國提出“哈薩克斯坦含量”的概念，主要體現在《礦產資源法》、《國家采購法》、《國家福利基金法》等法律中。此外，還頒布了一系列具體實施細則與法令⑤。所謂“哈薩克斯坦含量”，即提出了投資者在經營過程中，對哈國產品和服務采購的比例要求，即多用哈薩克企業生產的設備和原、輔材料，多使用當地公司提供的各種服務，多雇用當地員工。如哈國規定，優先選用哈國本土的供應商和承包商，采購要求50%以上為哈薩克斯坦國內生產的原材料或原材料制成的成品（非進口零件組裝），或者為符合法律規定的在哈國境內充分加工的成品。例如2011年，哈國石油與天然氣部向未完成“含量”的34家公司下達了終止地下資源使用合同的通告。體現了該法律的力度，也對外資造成了更多的經營障礙。

此外，要求地下資源使用者每年須拿出年度預算1%的資金用于當地雇員的培訓；要求企業中一般員工當地化，哈方高級管理人員不少于70%，中層管理人員、工程技術人員和專業人員不少于90%；后將這一概念的外延擴大到金融領域，并有演化為強制性政策的趨勢。“哈薩克斯坦含量”本質上體現了哈國政府基于本國經濟發展的需要對投資者施加的條件限制，它是哈國管制外資準入引導外資投向的重要的手段。但近年來“哈薩克斯坦含量”的規定在范圍的適用性和內容的苛刻性方面已經遠遠超出了國際條約和國際慣例的范圍限度和實施深度，已然成為阻礙外資順利進入哈薩克斯坦相關經濟領域的壁壘。這也是哈國遲遲無法正式被接納為WTO成員的重要的障礙因素之一。

（四）外國勞動力準入的嚴格限制

哈國對外資的社會責任要求主要表現為對本國勞動力市場的保護，對外國勞動力準入的嚴格限制。哈國以配額方式限制外國勞動力的進入，不僅程序十分繁瑣，而且數量還有限制。并且每年限定發放許可的配額，對員工本地化進行了強制性規定。自2001年哈國就建立起外國勞務許可配額制。對于專家級別的技術人員采取了逐年降低配額的方式。最新的勞務配額規定，一類外國專家人數不得超過同類員工總數的30%，二、三類外國專家數量不得超過同類員工總數的10%；2014年規定引進外國勞務配額不超過該國勞動力人口的0.7%，進一步降低了引進外國勞務配額。在實踐中，哈薩克斯坦政府經常毫無理由地拒絕給公司經理人員和技術人員發放簽證，或者只提供短暫的居留期限。很明顯，哈國為了保護本國的勞務市場，對外國勞務的許可和配額呈現越來越嚴厲的趨勢，成為阻礙外國投資的制度性壁壘之一。

例如2010年3月舉行的阿斯塔納第三屆德國在哈投資企業論壇上，哈德企業協會主席捷杰列爾認為哈薩克斯坦引進外國勞務審批需經移民立法監管，這使德國向哈派遣高素質專家、工程技術人員工作復雜化。希望能夠建立一種機制，可使德國擬赴哈專家在辦理工作簽證時享受特權和優惠。這反映了哈國的外國勞務配額制度嚴重影響了外資企業的正常經營活動，形成實質性投資壁壘。

綜上所述，哈國法律制度中存在大量的投資壁壘，特別是非國民待遇的大量存在，不利于投資的便利化，同時與WTO等關于國際投資的通行制度差距較大，這也增加了我國企業進一步在哈投資的制度風險。

三、中國應對哈國投資壁壘的策略措施

（一）建立完善的海外投資保險制度體系

海外投資保險制度是國際投資保護的重要法律制度，它是一國政府以國家財政作為理賠的后盾，并以國家名義向東道國行使代位權的一種官方保險制度。一方面中亞國家投資環境不穩定、政策易變，使我國的海外投資面臨較多的政治、經濟、法律風險，加重了海外投資企業應對風險的成本。因而一方面我國應改變目前沒有海外投資保險制度立法的現狀，抓緊制定《海外投資保險法》或《海外投資保護法》；另一方面，我國應完善與中亞各國間的雙邊投資保護協定的內容，增加對我國投資企業的保護范圍和力度，規定東道國的權利和義務，以便在發生糾紛后能夠提高索賠的運作效率。同時，在與中亞國家進一步完善雙邊投資協定中，應該明確規定我國政府享有代位求償權條款。通過雙邊條約的規定，利用國際法優先適用的規則約束東道國履行其國際法義務，更好的保障我國企業投資權益。

此外，就承保機制的設置角度看，我國可以借鑒德國“審批與承保分離機制”，優化我國現有政府部門的權能，并不需要建立全新的審批機構與承保機構。具體做法如下：將海外投資機構審批權交給商務部、財政部和外交部配合完成，可以采取成立類似聯合小組的方式對投資、賠付及代位求償權等進行審查。同時將對符合條件的承保職能交給險損調查與業務經驗豐富，海外分支機構健全的中國人民保險公司等機構去做，避免再重新設立新的機構浪費資源。

（二）構建新型的投資壁壘調查制度

由于目前中亞各國投資壁壘的多樣性、復雜性和隱蔽性，加之中亞國家并沒有都加入WTO，導致這些國際規范無法真正有效發揮作用。因此，我國應借鑒歐美等發達國家（地區）的做法，進一步完善國內貿易及投資壁壘調查制度。我國雖然于2004年出臺了《對外貿易壁壘調查規則》，建立了國別投資經營障礙報告制度，但立法層次較低，屬于部門規章，法律效力低于行政法規，約束力不強。調整范圍也過窄，沒有把境外的投資包括在內，僅針對貿易，對于投資壁壘尚未有具體的調查規則和明確的應對措施。申訴主體的范圍規定為“國內企業或國內產業”，把其他有厲害關系的主體排除在外，不利于全面保護。

因而應當建立全面的新型投資壁壘調查制度，首先提高立法層級，至少應當由國務院頒布行政法規，甚至可以制定集貿易與投資保護于一體的法律，協調好各部委在貿易投資壁壘調查中的職責。其次，擴大適用范圍，將投資領域的壁壘納入調查范圍，從而提供周密、詳盡的保護。第三，擴展申訴主體資格，不應將主體資格僅限于國內產業或企業，而應當對所有利害關系人提供救濟的可能性。審批部門當然可以根據具體情況進行把握，但不能人為的將可能的受害主體排除在法律保護范圍之外。最后，除了完善實體規定，還需要完善程序制度，比如建立聽證和信息披露制度。這是保證程序透明制度公正設置的重要保障手段。同時亦強化了我國政府的公信力。總之，通過利用國內救濟的方式，對東道國的投資壁壘進行調查并采取相應的反措施，以維護我國的在中亞的投資和產業利益。

此外，政府應通過與中亞國家高層互訪等外交途徑積極協商、談判將違反國際法的投資壁壘消除，調動國內外力量，加強與利益相關方的協調配合，建議對方政府政策更加透明化，保障我國投資者的合法權益。同時，可以借鑒歐盟的反制措施，對濫設投資壁壘，對中國企業的歧視性做法，可采取對應的反制策略為我國企業創造一個公平競爭的環境，迫使對方做到對等開放。當海外投資并購行為可能演變為政治歧視糾紛事件時，國家要成為海外投資企業抵御東道國政治風險的堅強后盾，中國政府應通過相應途徑與外國政府進行直接交涉，必要時甚至可以對之采取對應措施。

（三）用盡當地救濟，遵守東道國的法律法規

首先，投資企業應當做好投資前的調查評估工作。中哈兩國政治經濟文化法律制度畢竟不同。企業應當全面熟悉哈國的社會文化、商業習俗、投資政策與法律法規，客觀的分析其投資環境。同時，對欲投資的領域進行資料的收集、研究，進行可行性分析，對合作伙伴的經營狀況、管理方式等進行詳盡調查，特別要對哈國對該領域的投資是否有限制或特殊的政策要有充分的調研。此外，可以通過對已經進入該領域的他國投資成功的案例分析評估，從中吸取可資借鑒的經驗，從而降低不必要的投資風險。

其次，一旦發生法律糾紛，我國企業可以雇用熟悉東道國法律的律師，利用東道國國內法或仲裁或起訴，同時加強與所在國的行業組織的聯系，增強公關能力，并加強與我國駐外使領館的經常性溝通，有效地利用東道國的法律救濟。同時要把握資本輸入國的國內立法，隨時關注其法律法令的變化以及其政府提供的投資指南主動規避東道國的投資壁壘。

（四）成立合資企業，構建雙贏局面

哈國對涉及國計民生的領域和部門的外國投資會采取謹慎態度，在投資準入、經營及并購中設置較高的限制門檻。因而中資機構應當借鑒中石油并購PK公司的經驗，可以通過和當地企業合資建廠的方式進入，將雙方的利益捆綁在一起，兼顧投資雙方的利益，實現長期的發展與成長，避免在某一領域或行業形成“獨大”或壟斷性質地位，從而對哈國造成威脅。這樣即使未來遇到政策性壁壘或障礙，哈方投資者亦會同呼吸共命運，想方設法出力協調，便于問題的解決。

（五）積極承擔社會責任，樹立企業良好形象

積極承擔企業社會責任，獲得哈國政府與民眾的好感與信任，為當地帶來切實的幫助。如中石油在哈開發油氣過程中，為當地建造加氣加油站，投資農業生產，提供勞動就業崗位，建立教育基金，資助貧困學子等，對當地的經濟、教育、文化事業做出了積極地貢獻。為企業樹立了積極良好的形象，獲得了民眾與政府的認可，為進一步的投資合作打下了良好的基礎，并建立起中國企業的積極形象，為后來的中國公司的進入創造了良好的條件。

總之，隨著中哈“絲綢之路經濟帶”合作的深化，哈國成為中資企業投資中亞的重要目的地，面對哈國法律法規、政策等多方面存在的壁壘，中資企業應當全面調查評估，靈活應對，以避免遭受不必要的投資風險，保護自己的合法權益，并為促進與中亞國家互聯互通的建設作出貢獻。▲

注釋：

①駐哈薩克斯坦大使張漢暉就習近平主席訪哈分別舉行中哈媒體吹風會，http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceka/chn/sgxx/sgdt/t1261171.htm,2015-05-06.

②數據來源：駐哈薩克經商參處：http://kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201503/2015030092636 6.shtml,2015-03-04.

③數據來源:駐哈薩克經商參處：http://kz.mofcom.gov.cn/article/zxhz/tzwl/201409/201409007305 43.shtml,2014-09-07.

④王林彬、王曉峰.哈薩克斯坦投資法律制度研究 [M].蘭州大學出版社2012版，第86-89頁.

⑤《關于“哈薩克斯坦含量”的相關法律解讀》，數據來源:駐哈薩克經商參處：http://kz.mofcom.gov.cn/article/ztdy/201102/20110207 419476.shtml.