制定消費品安全法若干問題思考

杜 康

（安徽大學，安徽 合肥230601）

一、問題的提出

隨著我國自由貿易市場的逐漸形成，商品經濟高度發展，人們經濟水平的提高，普通大眾在享受到眾多消費品極大的滿足其生活需求的同時，也嘗到了由于消費品安全風險的原因所帶給自己重大人身損害與財產損失的苦果。 同時，日益復雜化與多樣化的消費環境使得人們的消費觀念不斷更新，生活條件的改善使得人們人權意識持續增強，從而對消費安全有了更高的要求與期待。維護消費安全的任務的日益繁重。然而，我國到目前為止尚未形成完善統一的消費品安全法，而只是以單行法的形式散見于各個法之中，這樣既不利于形成外在形式一致內在內容統一的成體系的法律規劃，更由于其無法銜接而存在許多制度空白而使得消費者無法保障其合法權益。

現實的需要引發社會各界對立法的呼吁。13 年北京“消費品安全法立法研討啟動會上” 人員對制定消費品安全法相關事項進行了討論并公布了消費品安全法的起草工作計劃。 14 年全國兩會上30 多位人大代表聯名提出議案要求盡快制定消費品安全法。 這說明相關部門已經意識到制定消費品安全法的緊迫性與必要性，然而距離工作計劃第一階段時間已過去幾個月卻沒有任何行動，代表的提案也石沉大海，杳無音信。 民間的大力疾呼，甚至相關部門也鼎力相助，立法卻一拖再拖，究其原因，除了來自既得利益者阻力以外，立法動力不足也是重要原因。 在中國特殊的國情下，許多好制度的產生或壞制度變更都是民眾通過流血甚至丟掉性命才換回來的。 無論是孫志剛案［1］導致《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，還是三鹿奶粉事件［3］引發《食品安全法》出臺無不是這樣。 前車之鑒，后車之師。 消費品安全問題一直是一個潛在的社會問題， 難道只有等歷史重演流血事件再次發生才能喚醒我們的立法機構。 在民眾生命財產保障方面，立法必須要有超前意識。 因此，消費品安全法的出臺迫在眉睫，唯有制定科學系統，完整統一的消費品安全法才能最大限度地減少人們生命財產的傷害, 最大限度地提升消費品安全保障水平。

二、現存消費品安全相關立法的缺點

我國目前沒有一部關于消費品安全的專門性法律，相關規定散見于幾部單行法中。 而制定消費品安全法則是許多國家的通行做法，美國、英國、加拿大等國家先后制訂了消費品安全法，雖然名稱不同，但其目的和功能都類似。而且數據表明，消費品安全法制定后各國由于消費品缺陷危害消費者人身財產的案件都下降不少。 與其他國家相比我國關于消費品安全立法模式有以下缺點：

（一）現存相關立法內容存在交叉、缺位現象

上述相關法律法規所涉及的內容多存在交叉現象，給執法機關造成了許多不便。 不同執法機關所依據不同法律行使自己的監管職責，而這些法律所規定產品范圍、產品流通環節有交叉， 導致各部門在有利可圖的情況下爭著執法而在無利可圖之時又互相推諉。 與交叉問題相比，缺位問題則更加嚴重。 例如《消費者權益保護法》,主要解決的是消費者由于購買商品或服務權益受損時的救濟問題，為事后救濟，對于產品事前預防、事中干預、事發響應等絲毫未涉及。再如 我國《產品質量法》的立法精神側重于質量而忽略安全，結果就是強調產品當時的符合性而缺乏后市場管理, 因此缺少召回制度等后市場管理之制度。

（二）現存相關立法形式分散，不利于法律體系化發展

科學合理的法律體系， 對于法治理論研究與司法實踐活動都就有重大意義。 在理論研究中， 成體系的法律既保證了法律形式的一致性，更由于其邏輯的統一性使得理論研究更具有意義；在司法實踐中，由于相關規定都集中于一部法律，原告可以方便尋找起訴理由，執法機關可以明確其執法依據，審判機關更無須翻閱多部法律才找到裁判依據， 大大提高了司法執法效率。 然而我國現存消費品安全相關立法的分散模式，既不利于法學的理論研究也降低了司法執法效率。

（三）現存相關立法關于消費品種類、質量標準等不統一

在我國現存相關立法中對于消費品種類、 質量標準等不統一，這種不統一體現為兩個層次，第一層次為國內不同法律法規對同一消費品的規定不統一，其次為國內與國際對于消費品的相關規定也不統一。 國內標準不統一不利于我國市場經濟發展，對市場主體經營行為和監管主體的監管行為都有消極影響。 國內國際雙重標準則不利于我國外貿發展，原因在于我國消費品安全的規格標準低于國外，導致符合我國產品質量標準的產品卻有可能不符合國際標準而被退回，這給中國企業造成了很大的損失。

三、制定消費品安全法的必要性

馬斯洛的需求層次理論表明表明人在滿足生理需求后會追求更高的安全需求，世界經濟的發展實踐也表明當一國經濟發展到一定的階段后消費者的消費傾向就從溫飽型向舒適型轉變。 隨著我國經濟水平的不斷發展，這種安全需求也愈加明顯，而制定統一完善的消費品安全法是一個很好的選擇。 因此， 盡快制定消費品安全法確有其必要性。

（一）制定消費品安全法有助于我國形成完整的法律體系

改革開放以來， 我國就致力于建立完善的社會主義法律體系。 完善的法律體系不僅清晰明了、邏輯清楚，使一國的種類繁多的法律更加嚴謹周密，而且也大大方便了執法司法實踐活動活動。 制定統一的消費品安全法，將散見于其他法律規范中的相關內容進行整合與統一，更有利于我國法律體系向著系統科學的方向發展。 長遠來看，不管從理論研究角度還是實踐操作角度都可謂大功一件。

（二)制定消費品安全法有助于更好地處理政府與市場的關系

對于政府與市場的關系，目前的主流觀點認為，市場與政府任務與功能應各有側重與不同， 市場在資源配置方面起決定性作用,側重于解決效率問題。政府則應該關注社會公共產品和服務的提供, 公平的市場環境與廉潔的政治生態的創設， 側重于解決公平問題。 消費品安全與健全的消費者權益體系是公民最受歡迎的公共產品,制定統一的消費品安全法，合理界定消費品的范圍，一般產品質量問題應交給市場來決定， 消費品安全則應由政府依法監管，從而轉變政府職能，實現國家治理能力現代化。

（三）制定消費者安全法有利于我國外貿發展

長期以來，由于我國消費品質量標準與國際不統一，甚至國內不同法律文件對于同一消費品質量標準也不統一。 這導致我國眾多出口商由于信息不對稱將符合國內標準的消費品出口境外， 卻由于不符合他國標準而被退回， 遭受巨大損失。 消費品安全法的制定統一國內標準并致力于與國際標準統一，有利于我國外貿的長期穩定發展。

四、消費品安全法制定的注意事項

（一）定位

消費品安全法應當定位為一部在消費領域居于首要地位的基本法和綜合性法律。 立法過程中要注意梳理與整合散見于不同法律規范的相關內容， 并增加相關必要制度，通過科學的立法手段與立法技巧使其成為一部統一完整、科學嚴謹、實用耐用的綜合性法律。 其基本型與綜合性主要體現在以下幾個方面，首先，消費品安全法的立法目的為監管消費品安全與保護消費者安全的雙重目的，相應的其內容也應該包含消費品安全與消費者權益保護兩部分。 在消費品安全方面， 實現對消費品從生產到流通再到消費使用或報廢的全過程進行無縫隙監管。 在消費者權益保護方面，對消費領域各主體的權利、義務以及法律關系進行科學合理的規范。 其次， 消費品安全法的調整手段應采取層次性多樣性法律調整手段，綜合應用民事、行政和刑事手段，增加消費品風險管理制度、召回制度等多種事中事后監管制度。 最后，消費品安全法的法律屬性應具有公法屬性與私法屬性的雙重屬性，因為其不僅是政府實現監管的法律依據，更是消費者實現權益保護的保障書。

（二）與相關法律的關系

在制定消費品安全法過程中， 應時刻注意其基礎性與綜合性，并注意與既有法律的協調和統一，避免發生沖突。 在消費品安全法與相關法律的關系中， 可將消費品安全法看做一般法，其他法為特殊法。首先，作為一般法，其內容必定更加系統和全面，涵蓋其他法律相關內容，因此在涉及這些具體法律已作規定法律的內容時，應與其保持一致，或通過設置附屬條款進行銜接。 其次，作為一般法，消費品安全法應該具有兜底性法律的作用，因此在當前具體法律存在缺位的地方，消費品安全法應當涉及，比如事中監管時的消費品召回制度、時候監管時的后市場監督制度以及統一國際國內雙重標準等等。

（三）制度創新

發達國國家因消費品安全問題侵害公民人生財產事件遠遠少于國內， 并不是由于其企業家有高尚的職業道德。 “一旦有適當的利潤,資本就大膽起來。 ”［3］這是亙古不變的真理。真正的原因在于這些發達國家通過完善的制度設計使得企業違法成本增加而不敢輕易違法。 因此，消費品安全法的制定在做到正確定位與處理好與其他相關法關系的基礎上，還要通過符合我國國情的制度創新在實踐中發揮其真正的作用，起到監管消費品安全以保障消費者權益。 筆者認為，應至少明確以下幾個制度性問題。

首先，通過制度的設計逐漸轉變政府職能。理順各監管機關之間的關系，對工商、質監、檢驗檢疫等多個相關政府部門的監管資源包括人財物進行統一梳理與分配，形成監管合力。 這樣既可以避免多部門由于職責不清出現扯皮現象，又可以提高監管隊伍規?；脚c專業化水平。其次，通過制度設計建立消費品風險管理機制。科學合理的消費品風險管理機制的建立不僅統一消費品合格標準而且使得各種消費品實現量化監管。 美國CPSC 機構對于消費品的風險管理分為4 個步驟：風險識別、風險評估、風險交流和風險控制。其中在風險評估中，美國的風險矩陣評估法比較科學，而且執行量化標準，直觀明了， 值得我們借鑒。 該評估方法將傷害的嚴重程度分為三個等級：無需住院治療的傷害、需要住院治療的傷害和慘重致命的傷害。 將傷害發生概率分為非常低、低、中等、高和非常高5 個等級。 我國設計相關制度是可以借鑒。 最后， 通過制度設計完善消費品缺陷責任追究體系。 根據缺陷消費品的社會危害性以及被發現時所處的流通環節的不同，應設計不同層次不同種類的追責方式。 對于出廠還未流通的缺陷消費品， 執法機關有權責令其禁止陳列銷售，并對公告禁止陳列銷售的產品,施以扣押或充公。 對于已經陳列銷售的缺陷消費品， 執法機關有權通過召回制度對缺陷產品及時召回。 對于已經造成危害后果的缺陷消費品，要根據其社會危害性，對涉案企業進行懲罰性的罰款、暫扣或吊銷其營業執照，企業負責人也要承擔相應的民事責任、行政責任甚至刑事責任。

[1]陳峰.被收容者孫志剛之死[N].南方都市報，2003-12-20(3).

[2]簡光洲,劉鑫.從“三鹿奶粉事件”看企業社會責任與危機公關策略[J].今傳媒，2008-11-18(11).

[3]中央編譯局譯.馬克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1972:829.