公民參與社會管理存在的問題及改進路徑

王明遠

（貴州大學，貴州 貴陽550000）

在中國社會主義市場經濟體制的逐步建立，國內生產總值持續增長的大環境下，社會管理結構和運行機制方面卻漸漸顯現出問題。 公民是參與社會管理的主體，公民參與的有效與否對提高社會管理效率和質量有著重要作用。 目前國內對公民參與社會管理的研究集中在公民參與與社會平等、民主政治問題上，對公民有效參與的路徑方法的研究尚有不足。 上世紀八十年代，有學者開始對公民參與進行研究，陶東明陳振明合著的《當代中國政治參與》第一次比較系統地分析了我國在政治參與領域的現狀和發展進程；王維國編著的《公民有序政治參與途徑》探討我國公民有序的政治參與渠道。 本文的研究意義在于，從我國公民參與社會管理的現狀問題入手，分析出現的實際困難并提出解決路徑，這有助于推動我國的社會主義建設，對實現十八大提出的“五位一體”協調發展，實現社會主義現代化有著重要意義。

一、 社會管理是現代社會中一項重要的管理活動

社會管理是一項重要的管理活動，公民參與亦是社會發展的必然趨勢。 要實現社會管理的公平與合理，公民參與必然要走上理性化、公平化的道路，舊的社會管理方式已不適應當前社會管理的需求。 現階段政府也加強了對社會管理方面的關注，自中共十六屆四中全會至今已多次提出關于加強社會管理，推進社會管理體制創新的要求。 如何充分有效的依靠人民群眾去進行社會管理，已成為當前我國政府的一項重要議題。

（一）社會管理及其基本任務

“社會管理，主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。”①建國初期計劃經濟體制下，社會管理實行的是國家、單位到個人的單一模式，如今社會主義市場經濟不斷發展和變化， 落后的社會管理方式在社會建設方面引發出許多新的問題。 因此， 黨的十七大報告強調要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。 黨的十八大在此基礎上提出了要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會管理體制”。②社會管理的基本任務隨著社會發展變化不斷調整，胡錦濤強調“社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動……社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。 ”③綜上所述，政府積極調動各方面因素來管理社會事務、緩和并解決各種社會矛盾，促進社會和諧就是社會管理。國家的穩定與發展離不開有效的社會管理， 現代社會管理是在黨和政府的指導幫助下， 公民為主體的積極參與下共同治理的動態過程。

（二）公民參與社會管理的意義

“公民參與即公眾參與，是指黨和政府廣泛組織和動員廣大人民群眾，通過一定的程序和各種渠道，積極參與公共政策的制定、執行、監督和評估，依法管理國家事務和社會事務，管理經濟和文化事業，理性參與社會管理和公共服務，合理表達利益訴求，維護自身合法權益，促進社會公平正義，推動民主政治發展，實現自我管理、自我服務和自我發展的過程。”④公民是被服務的對象，也是參與管理的主體，公民參與以政治參與為主，還有文化經濟和其他公共事務的參與。公民與政府、個人或社會組織通過各種途徑互動交流，直接參與公共政策的制定，這種一同參與是“以人為本”在社會管理中的具體體現。 為了保證人民群眾的利益，政府要制定更加合理的政策，這就必須形成廣大人民群眾都能親自參與的社會管理體制。 公民參與社會管理是維持社會穩定發展的一項重要途徑，它反映了和諧社會中以人為本的理念，有助于建設服務型政府，解決內部矛盾和問題，促進社會關系穩定。

二、公民參與社會管理現狀分析

公民參與有利于政策制定的公平公開化， 執行透明民主化， 最大程度保證公民的利益。 自我國公民開始參與社會管理以來，在維護社會穩定與公平，制約政府權力方面取得了良好的成就，但在執行過程中不可避免的出現一些問題，公民參與社會管理還存在著很多難題。

（一）公民參與社會管理的成就

1、政府民主化程度提高。 自1999 年開始，政府推出政務財務分開、公民參與修改決策等多項在社會公共事務方面的措施。 在發布決策之前， 政府通過媒體對暫定決策進行公布，讓公民參與并作出合理修改，修改后方可實施。 “北京市人大規定， 公民參與旁聽試用票券制，即人大常委會議事時期，應提前公布議題，然后根據公民的申請， 人大常委會辦事機構發送給申請人入場券，允許其參與決策， 參與者有權就有關議題提出書面建議。 在政府機關內部， 陸續建立起一些公民參與決策的內部程序法。 ”⑤

2、公民政治參與方式多樣化。 政治參與是我國公民參與的重要組成部分，改革開放后我國公民政治參與的情況有了較大的改善。 公民具有選舉權和被選舉權，有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，有對國家機關及其工作人員公務活動的監督權等。 公民參加中國共產黨和民主黨派都屬于政治參與。 以社會團體形式的方式參與政治是我國政治參與的新特點，社會團體源自于基層公民群眾，又與政府有密切聯系，真正實現民眾對政府利益訴求的有效化。 大眾傳媒使得輿論監督成為政治交流和參與的重要渠道。 信訪制度是公民個人、 集體以電話走訪等方式進行的政治參與活動，是我黨創造的一種特殊的制度。 公民聽證會是公民行使知情權、監督權、參與公共政策的正式形式，它把英美司法審判模式引入行政制度上，是我國公民政治參與越發民主化的表現。

（二）公民參與社會管理存在的問題

計劃經濟時期，我國是高度集中單一的“黨—國家—社會” 三位一體社會管理體制。 這種模式在改革開放后出現了許多負面影響，政府公共權力過大，民眾主體性意識淡薄等一系列問題，處在轉型期的公民參與存在著很多問題。

1、 政府職能未充分轉變。我國目前正由管制型政府向服務型政府轉變，在這一轉變過程中行政一體化的管理體制仍有影響。 政府信息透明化程度不高， 公民缺乏參與社會管理的渠道都是誘發社會矛盾的原因。 我國合法表達民意的渠道有人民代表大會、信訪、聽證會等，這些方式和渠道并不能全部滿足公民的要求。 人大代表的職責是反映民意和社會情況，但在實際生活中許多人大代表是定點辦公，反映情況的民眾需要付出極大的財力物力和人力， 選民對人大代表無法進行實質上的有效監督，人民代表大會這一民意表達渠道的發揮的作用并不充分。⑥信訪制度也存在著比較大的問題，上訪被一些官員視為找茬行為，上訪者經常遭到阻攔，甚至關押。

2、 公民缺乏參與主動性。有效的參與需要公民具備一定的知識水平。 多數情況下一些公民毫無參與意識，不了解自己是社會管理的直接參與者。 長期的行政一體化制度使得公民不自覺的產生服從心理， 即使參與具體事務也不能真正解決問題和矛盾，無法做到實質意義上的參與。 我國民眾受教育程度普遍來講不是特別高，有些公民不清楚什么是參與社會管理，更不知道該如何維護自身合法權利。

3、 公民參與缺乏法律保障。目前涉及到社會管理領域的法律法規屈指可數， 參與形式也是簡單的聽證會座談會等，內容也比較單一，集中于勞動方面、房地產、物價、社會保障等。除《環境影響評價公眾參與暫行辦法》和1982 年修改的《憲法》中有涉及到聽證制度和公民參與之外， 并無專門的公民參與法。 公民參與方面的法制建設嚴重滯后， 實踐方面也遠沒有達到預期效果。 當公民對某項政策不滿意時，卻沒有正式的法律法規指示公民要采取怎樣合法途徑要求政府調整政策。

三、公民參與社會管理的實現路徑

公民參與出現危機就會引發國家的民主、 政治經濟和其他方面出現問題。 這些問題不及時解決就會造成公民和政府間的矛盾對抗， 破壞社會穩定。 這就需要優化創新公民參與社會管理的方式。 “社會管理創新是一種具有高度自主性的創造性活動，依賴于不同思想、意見和利益訴求的相互交流和撞擊，依賴于開放性、自由交流、容忍不同觀點的環境，更依賴于相關各方全方位參與管理、決策或者提出合理化建議。 ”

（一）優化社會管理方式，擴大公民參與渠道

改變公民參與定位模糊首先要求政府轉變觀念，明確公民是主體，樹立以人為本的理念。胡錦濤強調：“要堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，把群眾滿意不滿意作為加強和創新社會管理的出發點和落腳點”⑦，要符合服務型政府的設定，健全信息制度，更加公開化透明化，充分認識到社會管理是政府和公民協同合作，沒有與公民交流互動不能稱為有效的公民參與。此外，“政府還應當建立反饋回應制度，政府對收集上來的公眾意見做出反饋和回應， 對于不采納的意見說明理由，這樣既能督促政府關注公眾的意愿表達，又能增加社會公眾對政府決策的理解， 從而實現政府與社會公眾之間形成良好的雙向溝通、良性互動的局面”⑧。完善聽證會、反饋回應制度，建立多元化的公民參與途徑是拓寬參與渠道的有效方法。

（二）提高公民主體意識和能力

擴大公民對社會管理的參與， 就要讓公民充分認識到自身是社會管理的主體。 必須加強公民文化素養，提升主體意識參與能力， 讓公民自覺參與社會管理。 提高公民素質要從孩子抓起，在學校設立相關課程，從小培養參與意識。政府要借助新聞媒介、網絡進行宣傳，對于積極參與且提出實際性建議的公民， 政府應給予相應的獎勵。 此外政府應投入資金開設相關培訓課程， 在決策制定上多與公民交流，在實踐中強化和提高公民參與能力。

（三）健全公民參與法律法規

以現階段的情況來看，公民究竟如何參與，公民參與的范圍又有什么規定，這些基本上都取決于當地政府對公民參與的認知程度，并無法律上的具體規定，這樣的公民參與帶有很大的隨意性。 要使公民參與社會管理成為一種常態， 就必須在法律方面對公民參與的內容、方式、途徑等做出規定，讓公民參與有法可依，使公民參與法制化。 因此要設立公民參與法和社團組織法等涉及公民參與的法律法規，在法律中肯定公民參與對社會管理與和諧社會建設都有重要意義。

[1]賈西津.中國公民參與：案例與模式[M].社會科學文獻出版社.2008

[2]石路.政府公共決策與公民參與[M].社會科學文獻出版社.2009

[3]何增科.社會管理與社會體制[M].中國社會出版社.2008

[4]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報.2012.11.9

[5]田千山.從“單一治理”到“共同治理”的社會管理—兼論公共參與的路徑選擇[J].廣西社會主義學院學報.2011.10

[6]胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學化水平 建設中國特色社會主義社會管理體系[N].人民日報.2011.2.20

[7]羅俊懿 胡海龍.擴大公民參與 推進社會管理創新[J].中共山西省委黨校學報.2013.2

[8]牛海峰.我國公共決策中公民參與體制的變遷、發展及創新[D].燕山大學碩士學位論文

[9]羅豪才.健全公民參與機制推動政治文明建設[N].人民日報.2003.9

①田千山.從“單一治理”到“共同治理”的社會管理—兼論公共參與的路徑選擇[J].廣西社會主義學院學報.2011.10

②胡錦濤. 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報.2012.11.9

③胡錦濤. 扎扎實實提高社會管理科學化水平 建設中國特色社會主義社會管理體系.[N].人民日報.2011.2.20

④羅俊懿 胡海龍.擴大公民參與 推進社會管理創新[J].中共山西省委黨校學報.2013.2

⑤牛海峰.我國公共決策中公民參與體制的變遷、發展及創新[D].燕山大學碩士學位論文

⑥黎慈.公眾參與：政府創新社會管理的有效保障[J].湖北行政學院學報.2011.6

⑦蔡定劍.當公眾參與及其在中國的發展[J].團結.2009.4

⑧黎軍. 論通過行業協會實現公眾參與[J]. 政治與法律.2006.4