從黃海波案談收容制度之廢除

高明俊

(福州大學法學院，福建福州 350108)

黃海波因嫖娼被收容教育六個月的消息一出，立即引發網友熱議，一些網友認為處罰太重，另一些網友認為對黃海波實施收容教育六個月是合法的、有法律依據。而所說的法律依據，則是國務院1993年頒布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，“可以”由公安機關決定收容教育，收容教育期為六個月至兩年。但隨著時代變遷，這部在當年起了一定作用的行政法規，開始與新法、上位法發生沖突。而與之類似的收容遣送、勞動教養制度都已被廢除，收容教育制度也應被廢除。

一、收容教育制度概述

(一)收容教育制度的設立背景

上世紀80年代，隨著經濟的高速發展，嫖娼賣淫現象迅速蔓延。據公安部門統計，1984年全國查處嫖娼賣淫人員12 281人次，到1989年突破10萬人次，1991年突破20萬人次。

為查禁愈演愈烈的嫖娼賣淫活動，1991年，《全國人大常委會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》提出:對賣淫、嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育1993年，國務院頒布《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》規定:對賣淫、嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育，組織參加生產勞動以及進行性病檢查、治療。正是以上兩個法律文件，確立了現行的收容教育制度。在當時法律制度不健全的情況下，收容教育制度是為了進一步遏制賣淫嫖娼案件的發生。

(二)收容教育的法律依據

收容教育的對象是賣淫嫖娼人員，收容教育制度的法律依據是《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。全國人民代表大會常務委員會所制定的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》(1991年9月4日主席令第51號公布)的第4條第1款中規定:“對賣淫嫖娼的，依照治安管理處罰條例第三十條的規定處罰。”第4條第2款規定:“對賣淫嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習。期限為六個月至二年。具體辦法由國務院規定。”

(三)收容教育與收容遣送、勞動教養制度

勞動教養是對被勞動教養人員實行強制性教育改造的一種行政措施。勞教在法律上明確被定性為行政處罰，其期限通常為一至三年，該制度已于2013年底被廢止。

收容遣送源于建國初期，是在特定的歷史條件下形成的計劃經濟時期的產物，收容遣送制度逐漸在實踐中脫離原來社會救助的立法原意，逐漸演變為限制外來人口流動，淪為一項嚴重威脅人權的帶有懲罰性的強制措施。2003年6月20日，國務院總理溫家寶簽署國務院令，公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，標志著《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止。與之相類似的兩種制度都已被廢除，收容教育制度也應當被廢除。

二、收容教育制度不合法

(一)收容教育制度違反憲法

《憲法》第5條第2款規定:“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”第33條第3款中明確規定:“國家尊重和保障人權。”第37條規定:“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”因此，被收容教育人員被剝奪自由或被監禁，應該有法律規定的依據和程序。

(二)收容教育規定與立法法不協調

《全國人大常委會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》(1991年，以下簡稱《嚴禁賣淫嫖娼決定》)提出收容教育，具體安排由國務院頒布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》(1993年，以下簡稱《收容教育辦法》)確立。

而《立法法》第8條規定:“對公民政治權利的剝奪，限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。”按照該法第9條的規定，如果第8條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權做出決定，授權國務院對其中的部分事項先制定行政法規。但是，這一授權不包括限制人身自由的強制措施和處罰等事項。立法法的規定充分體現了我國對人身自由提供充分保護的意圖，從而明確把限制人身自由的手段列為法律絕對保留事項。然而，現行收容教育制度通過《嚴禁賣淫嫖娼決定》確立，其關鍵性制度是通過該決定授權國務院制定行政法規得以建立，與《立法法》不協調。

(三)收容教育規定違反行政法

2011年《行政強制法》出臺，第10條明確了“行政強制措施由法律設定”。與此類似2009年出臺的《行政處罰法》也提出，限制人身自由的行政處罰只能由法律規定。這意味著作為在位階上次于法律的行政法規，《收容教育辦法》無權對人身自由作出限制。根據“新法優于舊法”“上位法優于下位法”的法理原則立法主體同為全國人大常委會，就同一懲治對象——賣淫嫖娼人員所制定的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》和《治安管理處罰法》的法律效力處于同一位階，因此按照后法優于前法的基本法理，可以得出下列結論:對賣淫嫖娼人員的懲治，應該依照《治安管理處罰法》的規定來處理;處理方式只能是處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款;情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。《治安管理處罰法》的處理方式并不包括收容教育。

(四)收容教育制度違反國際公約規制

聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第9條中規定:“人人有權享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或監禁。除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由，如果被收容教育的人員被剝奪自由或被監禁，應該有法律規定的依據。根據聯合國有關機構的解釋，這里的“法律”，是指立法機關制定的法律;這里的“程序”，是指經過合格的法庭審理。公約第12條規定:“在一國領土內合法居留之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。”收容遣送制度以“有罪推定”的方式侵犯了公民的人身自由、遷徙自由行動自由和擇業的自由，違反了上述的法律條文，引來各方質疑。

三、收容教育制度不合理

(一)收容教育的處罰期限不合理

按照治安處罰法，賣淫嫖娼的行政拘留十五天。而收容教育最高可到兩年，這個在很多時候比刑罰還要嚴重，是不合理的。收容教育的時間是六個月至兩年，而具體執行多久，完全由公安機關說了算。從這個角度看隨著法治社會建設的不斷完善，收容教育最終要走向廢止

(二)收容教育的判斷標準不統一

收容教育判斷標準不一，也遭遇實踐困擾2011年12月，廣東男子潘某在廣州嫖娼被抓獲，被行政拘留十五天后，公安機關決定對其收容教育六個月。潘某將公安機關告上法庭，一審敗訴后，廣州中院二審認為，沒有證據證明潘某存在多次嫖娼的“惡習”，與收容教育相關規定不符，并作出改判。

2013年8月的上海市高級人民法院多名法官集體嫖娼。上海警方根據《治安管理處罰法》，對四人作出行政拘留十日的處罰。而這四人未被收容教育。在實踐中，與公安人員有良好關系的嫖娼賣淫者，可能就不被收容;沒有良好關系的，就要被收容。嫖娼賣淫人員能夠繳納罰款的可能就不被收容，交不出罰款的就要被收容。這種“靈活性”，源于《收容教育辦法》第7條:對賣淫、嫖娼人員，除依照《治安管理處罰法》第66條的規定處罰外，對尚不夠實行勞動教養的，可以由公安機關決定收容教育。在法律條文中，“可以”一詞，通常被理解為“可以這樣、也可以不這樣”。

給公安機關對收容教育的自由裁量權過大，是六個月還是兩年，公安機關說了算，不需要經過審判程序。顯而易見，收容教育這一嚴苛的處罰手段是通過行政程序而不是司法程序確立的。沒有司法程序，容易造成錯案冤案，而沒有任何有效的救濟和糾正手段。

(三)收容教育在實施過程中容易被濫用

收容教育繞過司法程序，容易造成自由裁量權濫用。大量實例顯示，一些人被收容教育后，輕則丟掉工作，重則加入到犯罪“預備隊”，獲釋后往往成為搶劫、盜竊等案件的被告人。

收容教育制度是我國在特定時期的產物，歷史上或許曾發揮過一定作用，但目前已不合時宜。收容教育相當于針對特定對象的勞動教養，最初的目的是教育改造，這一初衷是否實現不得而知，但如今已明顯違背法治精神。收容教育制度本身或在執行過程中的種種不人道侵犯了被收容者的基本權利和尊嚴。這一制度在操作過程中蛻化變質，成為既得利益者通過綁架人身、搜刮錢財的工具。

四、結語

收容教育制度與其上位法律規定有沖突而且可以繞過司法程序，容易造成自由裁量濫用，應被廢除。一旦廢除收容教育制度后，對于賣淫嫖娼違法現象，可以由《治安管理處罰法》罰處。構成犯罪的，可以依照《刑法》相關罪名制裁;對于不構成刑事犯罪的賣淫嫖娼行為，拘留和罰款。這樣可以達到社會治理的效果。

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