論我國行政壟斷的豁免制度——以我國的煙草專賣制度為例

幸 昕

(重慶市萬州區煙草專賣局(分公司)，重慶 404000)

一、行政壟斷豁免制度的內容

(一)行政壟斷的含義

按照美國《布萊克法律大辭典》的解釋，壟斷是指“一個或幾個私人或公司享有特權或市場優勢，對某一特定的市場或貿易實施的排他性控制，或對某一特定產品的生產、銷售供應的全部控制”。根據壟斷產生的原因，可將壟斷分為經濟壟斷和行政壟斷。其中，經濟壟斷是指市場中的某些企業依托其雄厚的經濟基礎，設立市場的進入壁壘，從而控制消費市場和生產領域，最終導致阻礙和限制競爭的現象。而行政壟斷則是由政府給予少數企業或個人排他性的擁有某種經營權利所造成的壟斷。按照壟斷的目的進行劃分，行政壟斷可以分為公益目的的行政壟斷和私利目的的行政壟斷［1］，公益目的的行政壟斷主要出現在那些規模效益大、投資需求大、投資周期長、社會效益重要的領域，例如供水供電、石油煙草等行業。而私利目的的行政壟斷則是我國某些領域中出現的濫用行政權力設置市場進入障礙的舉措。

(二)我國的行政壟斷豁免制度

我國現行的壟斷法以列舉式的方法規定了豁免制度:《中華人民共和國反壟斷法》第15條對于不違反社會公共利益和限制競爭的壟斷協議給予了豁免;第28條對經營者集中的豁免情形作出了規定;第55條和56條則分別規定了知識產權和農業生產中的豁免制度。不難看出，我國現行的壟斷法的豁免制度主要是針對經濟壟斷制定的。對于行政壟斷并未建立相應的豁免制度。

我國壟斷法中之所以產生了行政壟斷豁免的缺位，是由于在反壟斷法立法之時，對于行政壟斷是否應當被列入反壟斷法的規制范圍內有著較大爭議。國際通行的反壟斷法的調整范圍都僅限于經濟壟斷，而且，就行政壟斷屬于體制問題還是法律問題學界也一直爭執不下。針對立法時出現的爭議和我國政府和職能部門利用行政權力限制競爭的嚴峻現實，最終通過的《中華人民共和國反壟斷法》還是將行政壟斷納入了規制范圍內，但只是規定了行政機關濫用行政權力排除、限制競爭的行為等顯性擾亂市場競爭和秩序的行為，對于公益目的的行政壟斷并未作出明確的界定。

二、行政壟斷豁免制度建立的必要性:以我國的煙草專賣為例

(一)行政壟斷豁免是經濟法原則的必然要求

如前文所述，我國現行的反壟斷法已建立了對于經濟壟斷的豁免規定，關于行政壟斷的豁免制度尚未建立起來。但行政壟斷可以劃分為公益目的的行政壟斷和私益目的的行政壟斷，公益目的的行政壟斷能夠有效的減少重復投資帶來的資源浪費，降低社會成本，提高社會經濟福利。為其建立相應的行政壟斷豁免制度也是經濟法國家適度干預原則的必然要求。

適度干預是指國家在經濟資助和國家統制的邊界條件或者臨界點上所作的一種介入狀態。要求處理好協調規則剛性與自由裁量的兩難抉擇:既遵循規則，又不因規則的束縛而喪失對經濟生活的適時回應;既承認自由裁量在國家干預中的現實必要性，又不因片面追求靈活而喪失對權力濫用的警惕。行政壟斷的豁免制度的運行正是在規制政府行政權力的不當行使的前提下，發揮政府對經濟干預的積極作用。通過行政壟斷的禁止，保證政府干預的謹慎性，將“國家之手”的運作牢固確立在其應有的軌道之上。同時開辟行政壟斷豁免的“綠色通道”。強調政府干預必須基于法律的授權，在法律規則的框架下進行干預。

(二)煙草行業的特殊性需要行政壟斷的支持

首先，煙草是一種特殊的商品，具有一定的成癮性，且會對消費者的身體健康造成一定不利的影響。據統計，中國有3．5億煙民，占世界吸煙人口的1/3，每年大約有100萬人死于香煙導致的疾病，是死于HIV/AIDS人數的30倍。到2020年，中國死于吸煙有關的人數每年將達到200萬［2］。如果引入競爭，那么隨之會帶來香煙產量或市場銷售投放量的增加，即使消費者因此可以獲得價格更為低廉的香煙產品，綜合消費者身體健康的因素來看，最終還是會造成整體社會福利的損失。其次，雖然香煙是一種消費彈性需求較小的商品，但仍適用反壟斷法中關于產品需求與價格關系的基本理論，即消費者對香煙的需求會隨著價格的上升而下降。依據《煙草專賣法》的規定，我國建立了中央和地方的兩級煙草專賣體制。將卷煙、雪茄煙、煙絲、煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械都列為煙草專賣品，并對其生產、銷售和進出口都實施專賣管理。煙草的生產企業需經國務院煙草專賣行政部門批準從業，每年的煙草產品生產總量、銷售總量也由國務院計劃部門制定下達。煙葉只能由煙草公司或其委托的單位按照國家規定的收購標準、價格統一收購。煙草產品的價格需要由國務院或省級的煙草專賣行政主管機關制定。這種不完全競爭的市場環境和政府定價不可避免地會帶來香煙價格的偏高，但更重要的是，這樣的價格一定程度上抑制了消費的需求，減少了香煙的危害性。如果全面廢止煙草專賣制度，煙草行業的高額利潤會吸引大量民間資本進入該行業，短期內必然引發激烈的行業競爭，造成香煙廠商之間的“價格戰”，對我國的禁煙戒煙形勢帶來十分消極的影響。因此，為了全面保護消費者的權益，實施煙草專賣，從整體上維持我國特種行業內的行政壟斷，依然有著十分重要的現實意義。

(三)煙草專賣零售許可制度需要以行政壟斷為依托

目前，我國煙草專賣品市場的銷售通過商業企業批發給零售客戶，再由零售客戶直接交易給消費者。零售客戶在這樣的商業行為中追求自身的銷售利潤乃商品經營的基本屬性。煙草商業企業以行政壟斷為依托，對零售客戶進行了分級管理，通過不同的級別給予不同的可售產品范圍。值得一提的是，這樣的市場劃分并不是商業企業的任意為之，而是根據零售客戶的銷售量、銷售金額、銷售結構多方面考量的結果，這樣的劃分目的并非出于私營利益的考慮，在銷售總量計劃性的前提下，保護零售客戶擁有更合適自己的經營規模，防止在唯利本性的驅使下倒買倒賣行為造成煙草專賣品的價格虛高。

三、行政壟斷豁免制在我國煙草專賣中的適用與完善

綜上所述，行政壟斷在我國煙草行業中依然有其存在的必要性。但我國目前未對行政壟斷按照目的進行區分，只是對于濫用行政權力排除、限制競爭的私利目的行政壟斷采取了嚴格的規制。區分公益目的的行政壟斷行為，為其設立相應的行政壟斷豁免制度，才能真正實現經濟法的社會本位追求，促進煙草業的穩步有序發展。

(一)理順煙草專賣法與反壟斷法的關系

《煙草專賣法》為現行的煙草專賣制度提供了法律依據，但這與《反壟斷法》中的行政壟斷相關規制從形式上看有一定的沖突，因此在尚未制定行政壟斷豁免制度時，應當首先理順煙草專賣法與反壟斷法的關系，找到煙草專賣制存在及完善的法律依據。

煙草專賣法與反壟斷法都是全國人大常委會制定的一般性法律，處于同一位階。但《煙草專賣法》是專門規制煙草生產、銷售、管理的特別法。反壟斷法是為了預防和防止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率的一般法。因此，當一般法與特別法產生沖突時，應當優先適用特別法的規定。按照《煙草專賣法》的有關規定貫徹實施有關的煙草專賣制度。但如果在煙草經營過程中存在著行政機關和法律法規授權的具有公共事務職能的組織濫用行政權力，出于私立目的的考量，限定交易主體購買特定商品或從事其他地方保護主義行為的情形，則依然應當按照《反壟斷法》的相關規定進行處罰。

《反壟斷法》第7條明確規定:“依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益，促進技術進步?！币虼?，嚴格依照《煙草專賣法》運行的煙草專營專賣制度是符合反壟斷法的明文規定的，應當得到國家的保護。同時，反壟斷法也應當充分發揮其監督作用，保證煙草行業的正常發展和相關消費者的利益。

(二)在反壟斷法中明確規定行政壟斷的豁免情況

現階段，煙草行業可以依托《煙草專賣法》的有關規定，并依據特別法優先于一般法的效力原則繼續維持專營專賣的經營機制。但隨著反壟斷法立法技術的不斷成熟，依然應當在反壟斷法中針對行政壟斷建立專門的豁免制度。反壟斷法可以沿襲當下的立法結構，但在行政壟斷規制的章節中將行政壟斷根據目的不同進行區分，并以列舉的方式在該章節中明確限定可以獲得行政壟斷豁免的行業和可以獲得行政壟斷豁免的行為，將其范圍限定在可以列舉窮盡的范圍中，避免豁免制度被濫用從而架空反壟斷法的規制意義。特別需要指出的是，基于行政壟斷基本前提之下正確區分煙草行業的合理營銷手段與私利壟斷行為是下一步研究的重點。

四、結語

行政壟斷是我國的特殊國情，反壟斷法對這一問題積極面對，采取嚴厲的規制措施，是為了維護我國的經濟自由與發展，追求“公平、效率、公共利益”的發展目標。但對于行政壟斷，我們應當以辯證和多維度的角度去審視，對于適合我國當前國情的一些行政壟斷應當為其提供制度支持，循序漸進地開展相關行業的改革。中國現行的煙草專賣制度是單行的特別法，是反壟斷法的有力補充，我們應當在立法中建立相關的行政壟斷豁免制度，為其提供法律的保護。

［1］ 張晨穎．反壟斷法的適用與豁免——兼論我國煙草專賣制度的存與廢［J］．法學，2006(7)．

［2］ 李劍．煙草業需要反壟斷法嗎?——煙草專賣改革的邏輯與路徑［J］．當代法學，2013(5)．

［3］ 陳寶國，林仕銘．論反壟斷法適用除外制度——探究我國保留煙草專賣制度的法律依據［J］．湖北經濟學院學報，2006(9)．

［4］ 黃繼坤．論中國煙草專賣制度改革的路徑選擇［J］．金融與經濟，2010(9)．

［5］ 張中祥．中國煙草專賣制度的存廢之爭與制度創新［J］．學術論壇，2008(5)．

［6］ 龍毅．堅持中國煙草專賣制度的制度自信［J］．廣西煙草，2013(7)．

［7］ 馮輝．論反壟斷法與產業法在規制行政壟斷中的功能組合——以煙草專賣行業為例［J］．社會科學，2011(9)．

［8］ 李昌麒．經濟法學［M］．北京:法律出版社，2007．

［9］ 楊紫煊．經濟法［M］．北京:北京大學出版社，高等教育出版社，2007．