論法治視野下的煙草專賣零售許可改革—— 以重慶煙草為視角

陳 蓉

(重慶市渝中區煙草專賣局(分公司)，重慶 400010)

隨著市場經濟的快速發展和政府深化行政審批制度改革，傳統的煙草專賣零售許可審批和管理制度嚴格控制零售許可條件，制約和阻礙了卷煙市場的發展。2015年國家煙草專賣局以重慶、深圳為試點，拉開零售許可改革的序幕。本文將從法治視角來探索零售許可改革的路徑。

一、煙草專賣零售許可改革的必要性

(一)煙草專賣零售許可改革是法治精神的直接體現

法治，英文為“Rule of Law”或“Rule by Law”，即法律之治，通過法律治理國家。很多學者給法治下過定義，英國學者哈耶克認為:“法治意思就是指政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則的約束——這種規則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權力，和根據對此的了解計劃他自己的個人事務。”［1］我國著名法學家張文顯認為法治是一種治國方略或社會調控方式，其基本意義是指依法辦事，在制定了法律之后，任何個人和組織的社會性活動均應該受到既定法律規則的約束，法治精神的核心是政府機關及其工作人員嚴格依法辦事［2］。綜上可以看出，法治的基本功能是控制政府的權力，核心是保護公民權利。

煙草專賣零售許可改革是法治的權力制約原則的體現，即限制公權力、依法治國。權力制約是法治國家的保障。美國著名法理學家博登海默認為:“法律的基本作用之一乃是約束和限制權力，在法律統治的地方，權力的自由行使受到了規則的阻礙，這些規則迫使掌權者按一定的行為方式行事。”［3］權力制約原則要求煙草專賣行政主管部門通過放松間距限制、優化合理布局、簡化審批流程等方式取消過去實施的一些不必要的管制，將自由還給市場主體，從而使煙草部門權力和卷煙零售經營戶及消費者權利達到合理配置的社會狀態。

煙草專賣零售許可改革是法治的權利本位精神的體現。權利本位是法治國家的本質要求。權利本位認為權力的目的是服務權利，政府的權力為公民的權利提供服務。權利本位精神要求煙草專賣零售許可改革，將許可方式化難為易、變繁為簡，更加方便申請人，使行政審批真正體現科學配置資源、服務市場主體、滿足消費需求，把煙草行政許可的權力變成便民利民服務老百姓的責任［4］。

(二)煙草專賣零售許可改革是政府簡政放權的客觀要求

進一步簡政放權、深化行政審批制度改革，是黨的十八大、十八屆三中全會提出的重要任務。簡政放權是建立高效、公正的人民滿意的服務型政府的重要途徑。簡政就是簡化手續，提高行政效率，放權就是放給市場，由市場起決定作用［5］。

簡政放權，要求減少行政審批項目、精簡行政審批程序，把該放的放掉，把該管的事務管好，大力提升行政效能。煙草專賣零售許可是煙草主管部門行政審批的主要內容。煙草是一種特殊商品，我國對煙草實行專賣專營，并嚴格管控卷煙零售商的市場主體資格和條件。煙草專賣行政主管部門采用間距標準、業態面積標準、總量控制標準等對卷煙零售點進行布局規劃。這一布局模式在市場資源配置、市場秩序維護方面發揮著不可替代的重要作用，但市場準入門檻過高，與當前國家簡政放權、深化行政審批制度改革大趨勢不相適應。

(三)煙草專賣零售許可改革是市場化取向改革的迫切需要

當今社會是一個高度開放的市場化社會，要求充分發揮市場在資源配置作用中的決定性作用，從而實現資源充分合理配制。然而，目前我國煙草行業依然采取的是專賣專營體制下的單一供貨模式，由煙草主管部門基于行政手段對卷煙市場進行指揮，對卷煙零售點的辦證條件做了很多限制，包括間距限制、數量限制等，卷煙資源沒有得到合理有效分配。以重慶為例，據調查顯示，重慶常住人口2 945萬人，吸煙率高達29．3%，隨著居民收入的提高，卷煙消費者將持續增長，吸煙檔次也逐步提高，卷煙市場需求量漸漸加大。為了解決目前的卷煙市場模式滿足不了市場需求的問題，2014年煙草行業開始開展卷煙營銷市場化取向改革。

煙草零售許可改革有助于激發市場內在活力，通過放寬許可條件、嚴格后續監管，促進卷煙資源的合理配置。隨著市場化取向改革的進展，市場對卷煙的需求增大，傳統的煙草專賣零售許可審批和管理適應不了新常態發展。許可證的價值在于保障卷煙銷售的規范和便利，為了更好地促進消費、方便購買、服務便捷，保障規范有序的市場狀態，煙草主管部門要不斷優化零售許可流程、強化規范管理、市場監管，做好卷煙零售許可改革，為營銷流程調整保駕護航。

二、重慶市煙草專賣零售許可改革的現實背景

2015年，國家煙草專賣局將重慶作為全國煙草行業開展零售許可改革的試點單位。重慶作為新興直轄市，其獨特的發展格局使得煙草專賣零售許可改革顯得尤為重要和緊迫。

近幾年，重慶城鎮化進程加快(如表1所示)，城市人口增多，卷煙消費者數量上升，城鎮地區辦證需求相對較大，原有零售點布局已不能滿足消費者需求，常因辦證戶太少引起社會就業不滿，留下違法銷售市場空間。同時城鎮化建設中帶來大量的人口流動和拆遷改造，出現很多卷煙零售經營者地址發生變更，需要辦新證卻受到現有零售點布局的限制，給煙草專賣零售許可證發放和管理工作帶來了難題和挑戰。

表1 2012—2014重慶市常住人口及城鎮化率① 數據來源于重慶統計局信息網官方網站

重慶山區多，地貌復雜，受地理、交通等條件影響，許多農村地區較為偏遠、交通不便，原有的煙草零售點布局規劃導致一些農村市場沒有被卷煙銷售網絡覆蓋，成為“空白村”。同時，政府為了優化人口、空間、資源合理布局，開展行政村拆并、農戶搬遷形成了許多新聚居地，出現了新的卷煙消費群體。加之，近幾年重慶農村經濟形勢良好，農民物質生活水平提高(如表2所示)，富余資金增多，對卷煙的消費需求量增長、需求檔次提高，農村卷煙市場潛力巨大。然而，現有的零售許可條件、零售點布局不能滿足農村市場的新變化，導致無證經營、假冒偽劣卷煙增加，嚴重擾亂市場秩序。

表2 2010年—2013年農村居民家庭人均純收入①

三、重慶市煙草專賣零售許可改革的實踐探索

為了解決存在的困境和難題，重慶煙草按照國家煙草專賣局“簡政放權、放管結合”總思路，結合重慶市獨特的地理環境和城鄉社會經濟現狀，以“城區集鎮全面放寬，農村山區滿足需求”為導向，堅持許可管理“便捷高效、規范統一、寬進嚴管”總原則，積極探索“關注民生、促進發展、準入從寬、監管從嚴”的行政許可新思路。主要采取了以下措施。

(一)優化合理布局，放寬準入條件

制定了《修訂煙草制品零售點合理布局規定的指導意見》，糾正人為設定間距、控制辦證總量的做法，放寬準入門檻，挖掘市場潛力，高度關注農村市場許可證需求，消除許可證空白村。取消不合法、不合理的限制性辦證條件。

探索實行行政許可負面清單制度，制訂了《重慶市煙草專賣零售許可負面清單》，將限制性條件與禁止性條件相結合，從申請主體資格、經營場所、經營模式、特殊區域等方面明確全市煙草專賣零售許可禁辦情形及禁辦區域。

(二)簡化審批流程，提升許可效率

制定《簡化零售許可審批程序優化管理服務的指導意見》，簡化辦證程序。通過簡化零售許可申辦材料，放寬經營場所認定條件，簡化零售許可辦理流程、縮短零售許可辦理時限等措施提高零售許可審批效率，優化零售許可管理服務。以辦理時限為例，如表3所示，可以明顯看出簡化前后的變化。

表3 煙草專賣零售許可辦理相關時限簡化前后對比

(三)強化后續監管，規范市場秩序

重慶煙草制訂了《加強煙草專賣零售許可后續監管的指導意見》，強化對許可證后續監管的責任落實。注重監管內容、機制、手段、方式等探索創新，建立許可證兩清工作機制、異常許可證處置機制、許可證快速退出機制、零售客戶誠信機制等管理措施，形成完善的長效監管機制。強化部門間協同配合，實現信息共享和傳遞，實現對零售許可證的全程有效監管。

重慶煙草專賣零售許可改革是一次全覆蓋、力度大的改革，具有許多亮點和特色:一是注重整體聯動、上下協同，由市局統一制定標準體系，各基層單位在其領導下和授權范圍下與上級相銜接;二是零售許可審批向負面清單管理模式邁進，負面清單制度遵循的是“除非法律禁止的，否則就是法律允許”的解釋邏輯，體現的是“法無禁止即自由”的法律理念［6］;三是零售許可管理從事前審批向事后監管轉變，注重放權后的配套管理。目前為止，改革進展較為順利，但煙草專賣零售許可改革不是一朝一夕的事情，不可能一蹴而就，重慶煙草在改革中要正視新問題、適應新常態，力爭發揮其對行業零售許可改革的示范、突破、帶動作用。

四、在法治視野下完善煙草專賣零售許可改革

法治是治國理政的基本方式。作為實施煙草專賣管理體制的行業，煙草行業致力于將法治建設付諸實踐，要求全面深入推進法治煙草建設，確保行業在法治軌道上持續健康發展。法治煙草核心就是“將行業各項工作全面納入法治化軌道，運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，實現煙草行業改革與發展的法治化”。因此，煙草專賣零售許可改革要在法治軌道上進行，在深入挖掘積極探索零售許可審批改革的先進經驗基礎上，不斷完善改革的法治化路徑。需要理順4個關系。

(一)依法理順縱向、橫向關系

理順市局與基層單位的縱向關系。要堅持全市“一盤棋”思想，各基層單位在市局的領導下統一改革步伐和進度，不得對上級確定的申辦材料、許可條件、辦事程序、審批時限隨意添加或減少。市局單位制定全局性方案，積極指導區縣級基礎單位規范運行，各基層單位要認真制定并細化執行、監督等方案。

理順地區之間的橫向關系。注意地區差異，中國幅員遼闊，各地區之間差異較大，尤其是城市和農村，在資源、經濟、交通等各方面都存在很大差異，導致每個市場的消費情況有差異。因此，在進行改革時要結合當地的經濟水平、卷煙市場、人口數量、交通狀況、消費能力等因素，在上級主管部門授權范圍內進行變通。

(二)依法理順改革探索與依法行政的關系

依法行政是政府活動的基本準則，也是社會公平公正的重要保障。煙草專賣零售許可改革既要遵循依法辦事的前提，又要有靈活度，要在可改能改的事項和程序上進行改革，做到于法周全，于事簡便。對一些改革中的難點問題，鼓勵各地先行先試，在法律框架內的要大膽探索推進，對于成熟的改革經驗，要及時上升到法律規范，用法制固化改革成果。遇到問題要加強跟蹤決策，及時調整，不斷完善［7］。

(三)依法理順“減法”與“加法”的關系

“減法”就是簡化許可審批程序、優化辦理流程、松綁合理布局限制，放寬準入條件，“加法”就是加大許可證后續監管力度。隨著零售許可改革的推進，煙草市場經營主體大幅增長，許可證后續監管面臨的新情況、新問題將會越來越多，必須加大對市場的監管力度，將“寬進”和“嚴管”真正結合。要提高創新能力，豐富監管形式、完善監管手段。要注重監管的薄弱環節及空白地帶，尤其在山區農村里，普遍面臨卷煙零售戶文化水平低、網絡設施不能全覆蓋、交通狀況差及人員居住分散的問題，造成專賣管理工作盲區，更需要專賣執法力量的保駕護航。

(四)依法理順監督權責關系

“監督”一詞，在我國《辭源》中的解釋是“監察督促”。加強監督的意義就在于防止或糾正違法或不當的行為執法行為，做到“有權必有責，用權受監督，違法必追究”，以維護煙草行業的健康有序發展。“徒法不足以自行”，依法對零售許可改革的運行情況進行監督，保證改革的順利進行。一是加強煙草內部監督，強化對許可證辦理質量檢查工作，健全落實量化考核制度和評比工作制度。二是加強行政相對人的監督，建立健全專賣零售許可辦理跟蹤回訪制度，及時對許可辦理情況實行跟蹤回訪，了解專賣執法人員在許可辦理過程中是否存在違法違紀行為。三是加強政務公開和社會監督。將零售許可辦證相關情況進行網上公開，使其陽光化、透明化，便于公眾了解，接受社會的監督。

五、結束語

煙草專賣零售許可改革關系煙草行業、卷煙零售客戶、消費者的重大利益，依法規范零售許可制度的運行具有重大意義，要確保其在法治軌道上推進，實現零售許可改革的法治化。

［1］ 哈耶克．通往奴役之路［M］．北京:中國社會科學出版社，2006:73．

［2］ 張文顯．法理學［M］．北京:高等教育出版社、北京教育出版社，2003:333．

［3］ 埃德加·博登海默．法理學:法律哲學與法律方法［M］．北京:中國政法大學出版社，2004:371．

［4］ 郭人菡，夏立安．簡政放權的法治維度分析——基于“權力清單”“權利清單”和“負面清單”的思考［J］．中共杭州市委黨校學報，2014(6):48．

［5］ 魏瓊．簡政放權背景下的行政審批改革［J］．政治與法律，2013(9):58－60

［6］ 龔柏華．中國(上海)自由貿易試驗區外資準入“負面清單”模式法律分析［J］．世界貿易組織動態與研究，2013(6)．

［7］ 韓兵．深化行政審批制度改革的法律問題思考［J］．浙江經濟，2014(4):41