構建“協防糾懲”四位一體法制監督體系——以監督煙葉流程運轉為視角

劉 超

(重慶市煙草公司巫山分公司，重慶 404000)

一、引言

2012年12月4日，由工業和信息化部、衛生部、外交部、財政部、海關總署、工商總局、質檢總局、煙草專賣局等8個部門組成的“煙草控制框架公約履約工作部際協調領導小組”制定印發了《中國煙草控制規劃(2012～2015年)》。該規劃明確提出了將以減少煙草需求和控制煙草供給為主線，這無疑為煙草行業的發展出了一道難題。眾所周知，煙葉是制造香煙的原材料，是煙草行業的生命線，同樣也是外界不法分子造假的工具。作對煙葉種植生產等相關事宜有監督職能的法制科，應順應形勢變化，創新監督方式，構建以“防教查糾懲”為核心的法制監督體系，減少各環節的作假、不規范造成的浪費，提高煙葉質量，讓被控制了產量的煙葉充分發揮優勢，使煙草行業煥發新的生命力。

二、法制工作在監督方面存在的問題

(一)監督意識淡薄，監督氛圍不濃厚

主要表現在不敢監督，認為監督得罪人，對發現的錯誤行為不敢發表自己的看法。對領導監督怕打擊報復;對同事監督怕傷了情面，損了和氣，不好相處，顧慮多，監督流于形式，嚴重影響了法制監督的實施效果。

(二)監督手段單一，缺乏創新

大部分監督都是事后監督，事前監督缺位嚴重。且主動監督意識不夠，過分依賴事發線索，長此以往，難以形成長效監督氛圍，不利于公司的發展。

(三)監督手段不過硬，執行力低

部分法制監督員缺乏責任心，又顧慮是自己單位同事，導致文件不落實，合同不重視，該查處的沒有查處，該追究責任的沒有追究責任。即便是監督糾正，也僅通過教育來懲罰，起不到良好震懾效果，改后再犯，甚至一犯再犯時有發生，法制監督員的形象和威信受到了很大的影響。

三、建立“協防糾懲”四位一體監督體系

(一)協:作為法制監督部門，要正確處理幾個關系，為構建監督體系奠定堅實基礎

1．正確處理與生產經營部門的關系。法制科與生產經營部門均是煙草企業的重要部門，只是職能不同，相互間的工作關系應是平等的。所以法制科在開展法制監督時，不能以監督為由強加干預，更不能越俎代庖，要加強事前的溝通協調，避免對企業正常的生產經營秩序的造成妨礙;煙草其他部門負責人要切實履行“一崗雙責”職責，支持、配合法制科的工作，通過例會或協調會等形式，加強對某些疑難問題的相互溝通協商，進一步提升法制監督的效果。

2．正確處理與其他綜合部門的關系。要體現法制監督的力度和深度，不是僅靠法制科一己之力能辦到，需要通過法制科牽頭協商，檢查、審計部門督辦、綜合科等多個部門的通力合作，相互協作，相互配合、相互支持，才能有效實現內部監督合力和效果的最大化，為推進監督制度的正確實施提供有力保障。

3．正確處理好本公司與直屬單位的關系。通常情況下，法制科隸屬于是市局，是受市局委派依公司規章對區縣公司煙草生產、銷售等環節進行法制監督，而法制人員的工資、評先由接受監督的公司負責。不免讓部分法制科員工產生擔憂，是否會因監督過多會影響評比職稱和工作表現。事實上，這兩者并不沖突，而是內在統一的。無論是對市局負責還是本公司負責，都是以監督的方式清除企業蛀蟲，糾正錯漏，護航煙草行業發展。所以，法制人員應本著“實事求是，公正監督”的宗旨做好自己的本職工作，認真履行賦予的職責。

4．正確處理內部監督與愛護員工的關系。要淡化監督者和被監督者之間的對立關系，及時消除可能在少數人中產生的“這是自己人在整自己人”的想法，濃化“提醒、愛護、關愛”等人文關懷，既要體現敢于監督的剛性，也要體現善于監督的柔性，讓廣大員工愿意接受監督，形成良好的監督氛圍，更好地引導員工牢固樹立“文明、實干、誠信”的工作理念，從而增強煙草行業內部約束力，提升企業整體形象，保障生產經營有序開展。

(二)防:加強對煙葉生產經營過程中易發多發問題的源頭排查，達到預防的目的

對象和范圍:確立重點預防的領域和環節，強化源頭治理，最大限度地減少煙葉在生產經營扭轉過程中的失控。一是收購環節:是否按合同收購，有無超合同、無合同收購煙葉;有無跨地區收購煙葉;有無加價收購、提級壓級收購煙葉;有無內外勾結、體外循環、非法從系統外收購煙葉。二是煙葉合同簽訂和落實環節:核實煙葉種植戶數、種植面積、種植田塊、煙葉生產農用扶持物資的使用等。三是煙葉交接環節:監督檢查規范煙葉工商交接行為和對煙葉工商交接等級質量。四是廢棄煙葉處理環節:是否按照廢棄煙葉監管對煙葉收購中碎煙、霉變煙葉集中采集，指定封存，登記入賬，是否建立完備的出、入庫手續臺賬，專人負責，是否存在嚴禁未經批準擅自處理的行為，是否待收購結束由縣局法制部門現場監督銷毀。

手段:堅持將預防手段貫穿于煙葉處理全過程。(1)事前介入。戴圣曾說:凡事豫則立，不豫則廢;言前定，則不跲;事前定，則不困;行前定，則不疚;道前定，則不窮。①戴圣．《禮記·中庸》這段話描述了事前介入的重要性。對煙草行業而言，表現為加強與鄉鎮煙站信息的流動。各鄉鎮煙站負責人要加強對煙葉移栽階段的監控，由負責稱量部門對其數量、質量、品種、價格進行初步審查，然后將審查結果報送法制科備案，以便審查移栽階段是否有違法、違規情況。利用信息管理系統發現問題，找出異常。通過預警系統與業務系統結合，查詢相關數據變動情況，對可能出現的與煙農間的法律糾紛或合同糾紛應提前作好預案。(2)事中介入。法制科事前列席生產經營部門的會議。相關部門主持召開生產經營分配會議前通知法制科，對職能部門會議主持情況開展現場監察。重點督察:煙葉的處理是否按照事前公司計劃的要求執行，煙葉的數量及生產加工品質與規定有無重大出入，在生產經營環節有無人員出現違規違法作業，影響公司生產經營秩序等。(3)事后反饋。制作反饋表格，加強要情收集。一張為領導調查表，定期由分管領導對生產過程中的出現的法律糾紛以及糾紛處置情況做出評價。另一張為工作人員互評表，讓同科室員工匿名互相評價在生產經營煙葉中的工作表現，及時對可能或者已經出現的法律糾紛提出解決意見。以上兩張表格均由法制科制作和備案，作為完善監管流程、督察煙葉合規合法運行的重要書面依據。

(三)糾:有效引入投訴機制及評估機制，加強對煙葉過程的跟蹤監控，及時糾正，防范反復性問題

1．試點建立規范投訴機制。以市場經營者，消費者，企業內部工作人員的投訴檢舉評價為契機，試點設立與煙葉生產加工等環節相關的投訴機制，強化事中及事后監督。具體而言:(1)收集投訴線索。設立網上或實體舉報箱，具體投訴受理中心設在法制科辦公室。(2)限時處理。由法制監督員對投訴案件作形式審查，決定受理的，由投訴受理中心于一月內進行全面核查，并將調查結果書面答復投訴人。(3)即時糾正。針對投訴內容反映屬實的，由投訴受理中心向相關部門負責人以及被投訴者本人發放糾正通知書，要求立即予以糾正，并將糾正情況予以反饋。(4)分流追責。經形式審查，初步認為投訴內容情節輕微的，由本公司直接處理，移交情況給相關領導。情節嚴重的，另行處理，需要由市局處理答復的，及時上報，并通知本公司領導。

2．對煙葉運行合法情況進行階段性評估。法制監督員通過月報，季報，半年報，年報等方式將監督結果及時反饋回有關職能部門。一方面提醒全體員工對源頭性傾向性問題進行防范，另一方面，根據煙葉種植、生產、加工、廢棄處理表現評比優秀區站、優秀個人，對于出現法律糾紛、收購合同糾紛的，給以扣除績效分值的懲罰。

3．加強整改跟蹤制度。為了防止邊改邊犯、改后再犯等情況，建立臺賬登記制度，一事一記，并對每項整改事項進行階段跟蹤，由需要整改部門提出防范意見，法制部門制作跟蹤報告，兩個均保存于檔案中。

(四)懲:以懲治防范為目的，進行事后分級懲戒及向事前防范轉化，加強法律風險預警防控

1．區分情形予以分級處理。針對查證屬實的被投訴內容，區分A、B、C三個等級，給予不同的懲戒方式。A級:初次被投訴，且情節輕微，未對公司的生產經營造成嚴重后果的，及時對被投訴人進行誡勉談話，同時取消該年度評優評先資格。B級:被兩次以上投訴，或初次被投訴但嚴重影響生產經營，給公司造成經濟損失的，實行內部通報批評和扣發年度考核獎，取消評先評優和晉升資格。C級:因投訴件而牽涉出的違紀違法事件，及時通知紀檢部門，啟動相關司法程序，查清事實，依紀依法嚴肅處理。

2．將懲戒效果向事前防范轉化，努力將懲戒的效果擴大化。一是定期通報。將投訴舉報受理情況予以分類，每半年進行一次全公司通報，強化日常的教育引導。二是加強調研，提出法律防范策略。每年由法制監督員就當年度投訴案件受理及懲處情況進行梳理匯總，及時在公司全體大會上匯報，共同分析原因，查找在煙葉收購、運輸、生產經營等環節新的法律風險點，制定相關防控措施，進一步將事后懲戒的效果向事前防范轉化。

四、需要注意的問題

法制1科作為企業核心監督部門，賦予了監督權力。為了防止監督者監督缺位，還需要法制科人員強化自身認識，不斷消除散漫懈怠、目中無人等不良表現。

一是強化監督意識。定期召開例會學習和研究國家局下發的相關文件和省(市局)對法制工作的新精神、新要求，樹立嚴格規范的思想認識，更好地履行監督職責。

二是嚴格法制方面的考核。細化法制部門的目標考核，結合績效管理，制定科學的考核目標，從法制部門負責人到普通員工的職責、目標、工作落實情況進行一一考核，再將創優評先和績效工資掛鉤，加強目標考核的硬性約束力。

三是主動接受監督。法制科人員要擺正心態，不能濫用監督權力，更要主動接受其他人的監督，讓自己的法律知識基礎和處事準則經得起考驗。

五、結語

當前煙草專賣壟斷制度受到的沖擊越來越大，構建“協防糾懲”四位一體法制監督體系是非常必要且迫切的，其構建將是企業健康運行的強有力保證。