向改革要紅利:煙草行業改革路徑探究

陳 娟

(重慶市開縣煙草專賣局，重慶 405400)

“實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境。”面對新形勢新任務，煙草行業要有新突破，唯一的途徑就是通過不斷地改革，完善自己。我國煙草行業的一個本質特征就是煙草專賣，即我國煙草生產、銷售、進出口等均由國家壟斷。并且這種壟斷并不是單純的經濟壟斷，而是行政壟斷。基本上整個煙草行業是由行政權力在主導。事實上，正是因為有行政管理權的直接介入，我國煙草的生產經營才能夠迅速地步入正軌，煙草制假售假行為才真正被有效控制。然而，面對新形勢新任務，過分的行政干預使得煙草行業發展出現了較為明顯的弊端，受到了社會公眾的廣泛質疑，改革已是勢在必行。

一、煙草行業問題分析

根據《煙草專賣法》第一條規定，我國煙草行業實行專賣管理的目的是促進行業發展，維護消費者利益，保證國家財政收入。①《煙草專賣法》第一條:為實行煙草專賣管理，有計劃地組織煙草專賣品的生產和經營，提高煙草制品質量，維護消費者利益，保證國家財政收入，制定本法。然而，隨著需求拐點的臨近，煙草行業在實現上述三大目標方面越加困難。

(一)行業健康發展受限

我國煙草行業行政壟斷特征明顯，這種體制在初期確實對煙草行業的形成與發展起到了很大的作用。然而，當煙草行業需要進一步擴大規模時，這種體制又限制了它的發展空間。煙草產業具有顯著的規模經濟特點，美國、日本和歐洲的卷煙行業的產業組織與市場結構都具有寡頭壟斷型的特征［1］。依照經濟規律，在自由市場競爭之下，煙草行業的集中度會很高。因為在大型企業面前，中小企業很難存活。然而，一直以來，我國煙草市場小企業很多，多數在國家規定的最小生產規模的邊緣徘徊［2］。之所以如此，在于我國煙草行業的行政壟斷性質，行業發展很大程度上取決于行政意志。我國煙草專賣初衷是煙草由國家壟斷，但是，地方利益的存在，使得國家壟斷變成了地方壟斷。由于消費稅的征收對象是生產企業。哪里制造煙草制品、哪里就有消費稅;哪里有消費稅，哪里就有地方稅收，煙草生產就成為地方稅收寶庫［3］。因而，各個地方紛紛在當地大力發展卷煙工業，而且為了避免與其他省份形成競爭，確保本地企業的壟斷地位，往往強制要求煙草商業公司必須完成一定數量的本地煙銷售任務，同時還采用限購等措施限制外來煙的進入。正是這種地方保護主義使得我國煙草生產企業數量眾多，它們之間也無法通過市場競爭來達到擴大規模的作用，資源無法實現合理配置，企業創新性不足，生產質量難以提高。

(二)消費者利益保障不足

消費者的利益表現在能夠以更低的價格獲得更好質量的產品。然而，我國煙草行業實行的是行政權力干預下的計劃經濟體制，市場競爭明顯不足，煙草的生產與需求方面存在脫節的現象，煙草生產并不以消費者需求為目標，供需關系明顯不平衡。一方面，煙草生產企業沒有自主經營權，其年度產量計劃需要由煙草管理部門下達。即便一些品牌市場反映好、非常緊俏，但是因為生產計劃有限，也只能按照一定比例給客戶分配訂單，而不可能充分予以滿足。所以，市場價格一直處于一個較高的水平，消費者要么不得不付出更高昂的代價，要么只能選擇放棄或改選其他品牌。另一方面，一些企業即使在品牌效應、質量等方面都更低一籌，也依然可以獲得一定的生產計劃，再加上地方的主推行為，還是能夠通過搭售、營銷等手段在銷售渠道中占據較大份額的市場，從而進一步壓縮了消費者的選擇面。

(三)稅收增長動力缺乏

一直以來，煙草稅收在國家財政收入中占據著非常重要的地位。并且，近期煙草消費稅又得到進一步提高。然而，必須正視的是，在需求臨近拐點的時候，簡單地通過提高稅率并不足以保證煙草稅收的可持續發展。在經過數十年的增長之后，當前煙草行業發展已經難以繼續依靠外延擴張來實現了。從國家角度看，在需求量遭遇瓶頸的時候，努力通過提高品牌效益成為了必然的選擇。但是，從地方利益看，盡量保有本區域稅利不變才是合理的方向。事實上，地方政府的想法也并不難做到。由于煙草的盈利空間非常大，即便是規模小的卷煙生產廠，在地方支持下只要保障一定量的銷售數額，在繳納稅收之后，依然會有較大的利潤，遠高于一般的競爭性行業。在如此優越的這種情況下，無論是地方政府還是煙草企業，都不愿意主動接受更有實力企業的兼并。所以，資源優化、品牌重組的進程并不容易實施，國家稅收增長動力結構性調整也難以順利實現。

二、煙草專賣制度改革方向選擇

如習近平總書記所言，“改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化”，所以改革必須要有問題意識。正是因為有了上述問題，我們才必須要繼續完善我國煙草專賣制度。同時，作者認為，改革還必須有方向意識。改革必須有明確的方向，不能純粹埋頭解決某個問題而偏離了大的方向。這在價值觀多元、利益沖突嚴重的今天，尤為重要。因此，我們在提出煙草專賣制度改革的具體措施之前，還必須明確我們改革的方向。我國許多學者指出，正是由于煙草專賣制度所帶來的壟斷，破壞了完全競爭市場的形成，導致了煙草行業的各種弊端。從而，解決的辦法就是要廢除煙草專賣制度，將煙草市場完全交由市場來調配，從而促進煙草生產經營企業之間的競爭，充分發揮看不見的手的作用［4］。并且煙草專賣在全世界也日漸式微［5］。這一看法雖然在一定程度上可以提高煙草行業的效率，促進煙草企業的蓬勃發展。但其忽視了更為重要的消費者的健康利益。筆者認為，煙草專賣制度改革的方向必須是，在維持煙草專賣制度前提下，加強市場配置作用。

首先，煙草專賣制度必須維持，完全的市場化競爭并不可取。市場關注的只是經濟利益，然而法律在關注經濟利益的同時，還必須關注其他的價值。有其值得重視的一個方面是，煙草制度除了要促進行業發展之外，還必須通過“控煙”來保障消費者的健康利益。完全的市場化運作無疑可以打破現在的行政壟斷，吸引社會資源進入煙草行業，從而形成有效的競爭，促進行業的活力以及規模生產的實現。消費者也能夠從市場競爭中獲益，享受更為低價質優的商品。但是沿著這樣的思路，煙草行業不僅在個體上能夠形成規模經營，在整體上也將變得越來越龐大，煙草產量必然是水漲船高。這對于我國這樣一個已然深受煙草危害的國家，無疑是一個難以接受的結果。國民的健康不能也不應成為經濟利益的犧牲品。煙草并非普通的產業類型，它不僅要促進行業的健康發展，還要限制甚至縮小整體規模。要實現這一點就不能放任市場配置，國家必須介入。在這一意義上，維持煙草行業的壟斷更具有合理性［6］。通過煙草的專營專賣，國家就可以更加有效地監管控制煙草行業的發展，就能夠在維持煙草產業健康成長的同時，實現控煙的政策目標。這正是我們堅持該項制度的核心意義所在。雖然這會以犧牲消費者經濟利益為代價，但這顯然是必須付出的成本。

其次，在堅持煙草專賣制度下，同樣可以通過市場化改革解決目前存在的問題。政府與市場皆不完美，現在很少會有國家選擇政府或者市場中的一方作為其唯一的資源配置方式。在很多時候，二者可以結合使用。煙草專賣制度并不意味著市場不能發揮作用。煙草專賣制度的核心是國家控制，而國家同樣可以通過市場化的手段來實現資源的更合理利用。當前煙草專賣制度之所以出現上述問題，并非是因為國家對煙草行業進行壟斷經營，而是因為行政權力過分干預，造成市場嚴重缺乏競爭，供需關系明顯失衡，小規模的卷煙工業企業在地方政府的支持下依然能夠在相對封閉的環境下得以生存。故而，煙草專賣制度改革的方向不是廢除國家對煙草的專賣專營，而是要進一步發揮市場在煙草資源配置中的決定性作用，通過市場化改革來打破供需錯位局面。

三、煙草行業改革的具體路徑

煙草行業要發展，就必須思考如何通過改革謀求紅利。我國煙草專賣制度還存在諸多與行業不相適應的地方，其中最大的問題就在于行政干預的消極影響。在明確了煙草行業改革是堅持專賣制度下的市場化改革之后，就需要通過相應的具體措施來對其加以落實。

(一)改革財稅體制，消除地方干預的財政動機

當前地方政府熱衷于發展地方煙草企業的原因在于，煙草消費稅對地方財政有著舉足輕重的影響。從而，改革的目標就是盡量切斷地方煙草生產與地方財政收入的關系。最為根本的辦法就是取消在生產環節的征稅，而提高對消費環節的稅收比例。這樣就能夠從哪里生產哪里收稅轉變為哪里流通哪里收稅，激勵各個地方放開本地市場，促進煙草流通。當然，由于這樣會對一些產煙大省財政造成較大影響，中央政府在初期應當通過一定的財政補貼彌補其缺口［7］。

(二)構建規范有序市場平臺，尊重客戶市場需求

煙草行業市場化改革就是要更加尊重市場規律，更加關注市場需求，最大限度地滿足零售客戶以及消費者的真實需求。商業公司應當如實提交客戶訂單，積極做好貨源組織工作，盡量做到客戶“要什么給什么”和“不要什么就不給什么”。同時做好客戶服務工作，進一步放寬零售許可證申請條件，完善訂貨平臺，實現多種方式訂貨模式互聯互通，挖掘市場需求。生產企業也應當把握好市場取向原則，按照訂單組織生產，從源頭上解決供貨不足的問題，讓市場在資源配置方面起到更關鍵的作用。

(三)提高市場集中度，增強煙草生產企業競爭力

國家應當合理布局煙草制品生產企業的區域及規模。積極培育發展勢頭良好、基礎扎實的企業，鼓勵煙草制品生產企業強強聯合。促進煙草生產階段的有效競爭，使市場能夠有效地配置生產資源，最終形成全國范圍內由幾家企業寡頭壟斷的局面［8］，通過壟斷利潤的提高緩解財政收入的壓力。同時，加強煙草企業海外開拓力度，對銷往海外的煙草制品不計入生產計劃限額，并給予相應的的稅收優惠。

四、結語

“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”然而，必須看到的是，煙草行業具有其特殊性，它關系的不僅僅是經濟利益以及政府財政收入，更關系到國民的生命健康利益。要妥善處理二者之間的平衡，就不能放任市場配置，就必須有國家介入。因而，煙草專賣制度依然有必要維持。同時，煙草專賣制度也并不意味著要杜絕市場發揮作用。事實上，煙草專賣制度最大問題在于行政權力的過分干預。而解決的辦法正是要通過專賣制度下的市場化改革來打破供需不平衡的局面。只有這樣，煙草改革才能釋放出真正的紅利。

［1］ 王慧英．專賣制度下我國煙草產業的改革與發展［J］．上海經濟研究，2009(4):27．

［2］ 李勇．寡頭壟斷市場結構與我國煙草產業組織效率［J］．經濟理論與經濟管理，2006(7):43．

［3］ 李劍．煙草業需要反壟斷法嗎?［J］．當代法學，2013(5):75．

［4］ 劉煉，楊翔．論廢除煙草專賣制度［J］．價格與市場，2002(7):39．

［5］ 呂筱萍，楊靜．從世界煙草專賣制度演變模式看我國煙草專賣制度的改革［J］．重慶工商大學學報，2006(5):7．

［6］ 張晨穎．反壟斷法的適用與豁免［J］．法學，2006(7):61．

［7］ 黃繼坤．論中國煙草專賣制度改革的路徑選擇［J］．金融與經濟，2010(9):104．

［8］ 張中祥．中國煙草專賣制度的存廢之爭與制度創新［J］．學術論壇，2008(5):21．