對新形勢下卷煙零售終端市場監管工作的思考

文 杰

(重慶市長壽區煙草專賣局，重慶 401220)

十八大以來，我國經濟發展步入了新常態，習近平總書記提出了“四個全面”的發展戰略目標，其中“全面深化改革”成為經濟發展新常態的一道亮麗風景。煙草行業也在全面貫徹落實十八大精神的基礎上穩步推進行業的改革和發展。近幾年，煙草專賣行政主管部門不斷強化卷煙零售終端市場監管，逐步加大打假力度，有效打擊了不法分子的囂張氣焰，有效凈化了煙草市場。然而，隨著各項改革的深入推進，一些新情況、新問題也亟待解決。在堅持煙草專賣制度的前提下，維護卷煙市場的良好經營秩序，進一步增強專賣控市能力，提高市場凈化水平，提升社會滿意度，保護國家和消費者利益，是煙草專賣執法工作的出發點，更是煙草專賣管理工作永恒不變的主題。

一、卷煙零售終端市場監管工作面臨的新形勢

(一)行業全面深化改革

國家局凌成興局長在2015年全國煙草工作會議上的報告中提出:“隨著控煙履約的深入推進，隨著市場環境的深刻變化，隨著經濟下行壓力的不斷加大，增長速度回落、工商庫存增加、結構空間變窄、需求拐點逼近這‘四大難題’更為凸顯，我們面臨的形勢更加復雜多變，面臨的任務更加艱巨繁重。對此，我們必須保持清醒頭腦，增強憂患意識，增強應對能力，增強進取精神。”［1］當前所面臨的新形勢對卷煙零售終端市場的監管理念、監管方式和監管任務都提出了新的要求，這就要求基層煙草專賣主管部門積極探索卷煙零售終端市場監管工作的新途徑和新舉措。

(二)卷煙營銷市場化取向改革

所謂“市場化”是指一項在開放的市場中，以市場需求為導向，競爭的優勝劣汰為手段，實現資源充分合理配制，效率最大化目標的機制。所謂“取向”是指選擇確定事物的某個部分或方面、方向［2］。凌局長早在2014年行業工作會議上就提出“要千方百計推進市場化取向改革”，煙草行業在卷煙營銷全面深化改革方面，必須堅持市場化改革取向，更加注重發揮好市場在卷煙資源配置中的作用。2015年，國家局下發《國家煙草專賣局關于2015年擴大卷煙營銷市場化取向改革試點工作的通知》(國煙辦〔2015〕38號)，卷煙營銷市場化取向改革試點范圍由原來的京津冀繼續擴大，“按客戶訂單組織貨源”工作進入全面實施階段。新形勢下，對專銷結合的途徑，煙零售終端市場監管工作的開展方式都提出了新的課題。

(三)煙草專賣零售許可證改革

為適應國家簡政放權和審批改革要求，切實放寬煙草專賣零售許可準入條件，實現“寬進嚴管”，部分省市開始啟動煙草專賣零售許可改革試點工作，此項政策的實施將降低卷煙零售終端市場主體進入卷煙零售市場的門檻，最大限度為市場主體松綁，意味著更多的經營者將納入專賣管理范圍，煙草專賣管理相對人總量將大幅度增加，市場監管的難度也將持續增加。而煙草專賣零售許可證的改革是在專賣專營制度下的改革，這就要求各級煙草專賣主管部門要以維護專賣制度為前提，主動適應改革節奏，更嚴格、更深入地開展卷煙零售終端市場監管工作，真正做到流程精簡，監管服務增效。

(四)專賣執法環境不斷改變

傳統的行政執法大多是命令式、強制性的執法，其主要特征之一是執法主體具有主動性和單方意志性，這極大地抑制了管理相對人積極性的發揮，不利于社會矛盾的化解，嚴重降低了行政執法的效率和效果。在構建和諧社會的背景下，煙草專賣執法工作面臨新挑戰，煙草專賣執法工作需要做到既合法合規又公正文明，既能達到執法目的又能帶來良好的公眾反映和社會評價。如何在堅持依法行政、文明執法的前提下，使卷煙零售終端市場監管工作力度不減、效果不降，群眾滿意，社會認可，鞏固專賣制度，推動行業持續健康發展，是基層煙草專賣行政主管部門在開展市場監管工作過程中必須關注的問題。

二、卷煙零售終端市場存在的主要問題

(一)涉煙違法行為屢禁不止

目前，涉煙違法經營行為呈集團化、網絡化、規模化經營特點，非法生產、運輸、銷售卷煙形成“一條龍”。隨著打擊涉煙違法犯罪行為的力度不斷加大，涉煙違法犯罪分子在遭受打擊后，具有很強的警覺性，作案手法不斷翻新，卷煙制售假手段更是愈發隱蔽:假冒偽劣卷煙生產方式由原來的固定場所生產轉變為流動生產;煙箱包裝采取偽裝手法;假煙運輸通常是化整為零;銷售渠道多種多樣;煙販上下家之間聯系詭秘。除此之外，各類新奇的藏煙手法更是層出不窮，部分煙販還將非法卷煙放在鄰居、親戚家或是一些偏遠的閑宅空房等非經營場所內，即使被煙草專賣管理部門查獲也因缺乏直接證據難以追責。

(二)重點零售業態監管難度增大

煙酒商店是以銷售煙草制品、煙酒商品為主的零售業態。大多位于城市的繁華商業區，且多為連鎖經營。煙酒商店是目前最為常見的假煙銷售終端，也是最為猖獗的假煙銷售網絡，是不規范經營的根源。不法煙販為實現發財美夢，通過老鄉之間互相拉攏入伙、大力發展下家的方式迅速擴張規模，大展拳腳拓展業務，形成規模化的違法經營網絡，成員之間聯系緊密，信息溝通及時，反偵查手段新穎，嚴重擾亂卷煙市場秩序，具有較強的社會危害和不良影響。

娛樂服務類是以提供餐飲、住宿、休閑、娛樂等服務場所的業態。該類零售客戶大多源自大型的“樓堂館所”等經營戶，往往具有“無證經營多、卷煙消費結構高、卷煙品牌單一”等特點，面對其經營狀況復雜、消費群體多樣、營業時間特殊的情況，煙草專賣行政管理部門難以對其準確實施動態化管理，滋生違法經營行為的風險較大。

(三)存在一攤多證、閑置證、空殼證等“許可證亂”現象

持證戶由于自身原因不再經營卷煙零售業務，本應到當地煙草專賣局及時辦理停業或歇業手續，但為了牟取利益，他們卻將許可證轉賣給貨源緊張的零售大戶，大戶為了拓寬貨源渠道，利用這些許可證繼續訂購卷煙，同時部分零售戶為滿足貨源需求，還利用親戚朋友多辦許可證，形成“一店多證”的現象。還有一些原先正常營業的零售客戶在失去核定經營場所后，為牟取不當利益不及時辦理停歇業手續，一線人員在走訪發現零售客戶關門等情況時，他們則謊稱自己是夜間開門營業，形成了事實上的“閑置證、空殼證”。這些違法違規使用煙草專賣零售許可證的現象大大增加了卷煙零售終端市場的監管成本和難度。

三、對策措施

(一)完善機制，強化配合

1．全面構建卷煙市場監管機制

一是充分發揮專賣執法監管職能。基層煙草專賣行政主管部門要以國家煙草專賣法律法規賦予的執法職能為己任，健全市場監管機制，明確市場監管職責，以卷煙打假打私為重點，切實凈化和規范卷煙經營秩序。二是充分利用社會監督職能。搭建煙草專賣法律法規咨詢服務臺，在人口密集區域和集貿市場開展法律法規宣傳活動，張貼、發放宣傳資料，公布投訴舉報途徑，發揮“12313”舉報電話在市場監管中的作用，對舉報投訴者及時兌現獎勵，激發和調動消費者主動抵制非法卷煙、積極參與卷煙市場監管的良好社會氛圍，借助社會力量實現卷煙零售終端市場的全方位監管。

2．深化多職能部門協作配合機制

各級煙草專賣主管部門要積極建立與公安、工商等執法部門的聯合執法長效機制，建立毗鄰區域煙草打假協作機制。建立集中整治和日常監管相結合的工作制度，以集中整治帶動日常監管，逐步實現由突擊性向常態化監管模式的轉變;建立定期開展聯席會和重大問題協商會制度，充分發揮聯合執法優勢，溝通情況、分析形勢，制定市場聯合監管實施方案，落實聯合執法工作，切實提高對涉煙違法犯罪的打擊震懾力;建立信息溝通機制，及時互通市場監管信息，通報相關工作情況和案件線索，實現資源共享，提高市場監管效力。

(二)及時收集市場信息

在市2場監管工作中，要拓寬信息來源渠道，及時掌握市場信息，并根據情況對市場狀況作出客觀分析，實施事前、事中、事后的全面及時監管，掌握市場監管主動權。

1．強化專賣信息系統運用，利用現代信息平臺為卷煙零售終端市場監管提供技術支撐

強化對專賣信息市場監管系統、案件查辦系統的維護與使用，做好零售戶拓展信息的維護與更新，依托科學化管理和信息化手段，及時關注和分析卷煙經營信息，收集市場監管信息，進一步完善監管程序，優化監管流程，提升監管質量和效率，促進卷煙零售終端市場監管工作上水平。

2．加強專賣、營銷、物流部門間協同配合，實現專銷送三線信息共享

專賣人員、客戶經理、送貨員三線協同做好異常情況的信息搜集和傳遞，是強化動態監管的有效措施。基層煙草專賣主管部門要通過為卷煙零售客戶單獨建立專賣、營銷、物流三線動態管理、共同依據、共同使用的客戶檔案，推行營銷嚴格依據客戶與煙草公司簽訂的服務協議提供訂單獲取服務、物流嚴格依據客戶與煙草公司簽訂的服務協議提供送貨服務、專賣以客戶檔案為基礎嚴格進行市場監管，有效消除不規范訂貨、不規范送貨現象。在此基礎上，固化專銷協作、專銷送三線聯動，借助營銷和物流部門接觸零售戶頻率高的優勢，第一時間獲取終端市場異動情況，及時查處和規范零售戶的不規范經營行為。

3．推行客戶誠信體系建設

一是強力推進客戶誠信機制建設，將其納入市場主體信用信息公示系統建設，加強數據對接與信息共享，確保信息公示的及時、準確、全面，實現煙草部門、相關政府部門乃至全社會的信息共享，形成“一處違法、處處受限”的社會共治嚴管局面。二是發揮零售客戶相互監督職能。組建示范店零售戶商協會，通過教育客戶守法經營，引導客戶自律經營、互相監督，激勵卷煙零售客戶參與市場管理，傳播“以一帶百”的正能量，激發客戶自覺抵制非法經營行為、舉報涉煙違法經營行為的主動性，維護健康公平的卷煙市場環境。

(三)實施多元化市場監管模式

1．消除監管時間盲區

打破常規市場監管規律，采取靈活多變的排查方式，提高市場監管頻率。特別要加強節假日和夜間市場治理，通過調整作息時間，利用中午、晚上休息時間及雙休假日，積極組織錯時檢查、夜檢夜查等一系列措施和方式，加大檢查頻率，填補監管盲點，加強錯時錯峰檢查，保持高壓態勢，形成全方位、全時段、全覆蓋的卷煙零售終端市場監管新常態。

2．消除監管區域盲區

加大對繁華商業區、車站、碼頭等人口流動量大區域和邊界市場等日常檢查頻率較低區域的市場管控力度。重點治理大型綜合批發市場、車站碼頭、郵政快遞、貨物托運部等區域，嚴厲打擊倉儲、物流環節的涉煙違法行為，消除監管死角，不留空白，切實凈化卷煙市場環境。

3．消除監管業態盲區

目前，我國卷煙零售業態主要呈現“以食雜店為主，便利店、煙酒商店、超市類業態在卷煙銷售中扮演越來越重要角色”的特點，以往的市場監管工作往往存在“避輕就重”的慣性模式。確保7類煙草零售業態的全方位監管，鼓勵、引導其守法經營，是各級煙草專賣行政主管部門在實施市場監管工作時必須遵循的原則。

對于大型商店、超市等守法意識強、信譽度可靠的零售業態，應當積極鼓勵和扶持，在采取適當的執法方式確保其經營秩序的同時強化服務效能，實現“雙贏”局面。

對于煙酒商店、娛樂服務類等違法經營頻率較高的零售業態，要繼續加強動態監管。在發證環節，要合理利用煙草專賣法賦予煙草部門的權限，嚴把發證關，限制不法煙販發展連鎖煙酒商店的趨勢，使其不能形成較大規模;在供貨環節，要合理確定供貨量，按其實際零售數量限量供貨;在檢查環節，要加強日常檢查力度，適時開展突擊檢查，發現違法行為的，要及時進行處罰。通過種種有效的規范與管控，使他們守法經營，構建良好的市場秩序。

4．高科技手段打擊涉煙違法行為

要充分利用高科技手段及時精準打擊涉煙違法行為。涉煙犯罪人員盡管狡賴，但作案痕跡始終客觀存在，要充分發揮公安網監、技偵和信息管理部門的力量，不斷加強涉煙案件信息偵探軟件的開發與應用，借助高科技手段對隱匿的地下制售假煙活動情況進行跟蹤調查，深入清摸排查違法團伙人員信息、銀行賬戶交易信息、物流配送信息、通迅工具及作案車輛，并開展深度分析，及時鎖定犯罪目標，固全相關證據，提高辦案質量，加大打擊力度。

(四)加強專賣法律法規知識宣貫

隨著零售許可改革深入推進，大量市場主體將進入卷煙零售終端市場，基層煙草專賣行政主管部門在市場監管過程中要切實做好專賣法律法規知識宣貫工作，拓寬信息公開渠道。要通過上門宣傳、服務大廳公示宣傳、網絡信息平臺宣傳等方式，讓社會公眾明曉新規內容，深入了解煙草法律法規的內涵。要暢通舉報投訴渠道，阻止假私非煙的滲透。同時，執法人員在日常檢查和市場走訪過程中，要把煙草法律法規宣傳工作有機地融入進來，加大相關法律法規的宣傳力度，積極向社會公眾和零售戶宣貫法律法規、行業政策、辦證條件等知識，做到日常監管與宣傳教育相結合，形成走訪中有宣傳、管理中有宣傳、服務中有宣傳的工作模式，進一步提高零售戶的守法意識。還要不定期舉辦培訓或座談會，向消費者傳授真假卷煙識別方法及技巧，不斷提升消費者維權意識和維權能力，進而有效抑制涉煙違法犯罪行為的發生。

(五)倡導管理與服務并重的執法理念

執法人員要深刻轉化思想觀念，時刻牢記“兩個至上”，以良好的執法藝術、較強的協調能力、真誠的服務意識履行監管服務職能。主動適應改革，并不意味著執法底線的放松，煙草專賣行政主管部門必須以積極的態度前瞻可能遇到的風險，要在創新監管方式上下功夫，更要在服務上提質增效，掌握改革實踐的主動權，避免被動局面。專賣執法的目的不應當局限于打擊已產生的違法行為，而更應該是預防違法行為的產生，執法人員在執法方式上應當盡量柔和而明確、平靜而有力，在言行舉止上既要嚴肅莊重又要文明禮貌，多采取引導、勸告、警示等非強制性手段，力求工作的每一個細小環節都得到管理相對人的肯定，取得行政相對人的積極配合，促使執法工作順利完成。

［1］ 凌成興局長在2015年全國煙草工作會議上的報告［R/OL］．［2015－01－15］．中國煙草資訊網．

［2］ 黃斌．淺議專賣專營制度下卷煙營銷市場化取向改革的路徑［EB/OL］．［2014－11－27］．九江新聞網．