新常態下加強煙草專賣管理的現實思考

李宏巖

(重慶市長壽區煙草專賣局，重慶 401220)

一、當前煙草專賣管理面臨的主要矛盾

(一)煙草專賣法律法規的局限性與專賣執法需求的矛盾

作為煙草專賣管理的主要實體法律——《煙草專賣法》及其《實施條例》均是10多年前根據當時的歷史條件制定的。隨著當前經濟社會的迅猛發展，《煙草專賣法》及其《實施條例》本身的局限性日益凸顯。這就與專賣執法需求形成了矛盾，使煙草專賣執法工作遇到了一些較為復雜的問題和情況。主要表現在如何為煙草專賣違法案件尋找法律依據上出現了問題，有了較大的分歧。尋找法律依據的過程也就是給違法案件定性的過程。違法案件定性的準確與否，將直接關系到法律責任的追究，法律責任能否得到有效執行，或者說法律規定的義務能否得到準確落實，將直接反映法律、法規的質量，也直接影響煙草專賣行政執法質量和形象。比如現在煙草專賣管理面對互聯網售假問題，面對卷煙的衍生品和替代品的監管問題，都很難從煙草專賣法律法規上直接找到執法依據，給專賣執法工作帶來相當大的困難。煙草專賣法律法規的供給與專賣執法需求之間的矛盾將長期存在，并會隨著經濟社會的發展而日漸突出。

(二)社會公信力部分缺失與加強專賣執法的矛盾

目前，我國經濟社會正處于轉型期，仇官仇富仇權的心態普遍存在。加之部分政府職能部門存在濫用公權，執法不公等行為，近年來發生的上海釣魚執法事件、昆明城管執法事件及廣西羅平行政許可事件，在當時都幾乎成為當地乃至全國的關注焦點，產生了非常大的負面影響。與此同時，隨著互聯網技術的迅速普及，社會公眾獲取信息的途徑更加廣泛和快捷。各種言論和觀點在微信、微博等自媒體上擴散迅速，對同一事件發表不同看法，甚至與官方媒體和傳統觀念出現對立，成為當前輿論媒體上的新常態。這些都導致了社會公眾對官方的不信任度加大，社會公信力在部分人群或部分區域缺失。在這樣的外部環境下，專賣執法同樣會受到來自社會各界的關注與監督。而專賣執法對象又是多元化的，有工商企業，更有成千上萬的煙農和零售戶，監管對象的經濟狀況和社會背景差異很大，如何實施科學有效監管本身難度就非常大。再加上社會公信力部分缺失的問題，加強專賣執法面臨著比以往更加嚴峻的挑戰。

(三)執法手段相對單一與違法經營方式多樣化的矛盾

為了逃避打擊，不法煙販的違法經營出現了新的動向。一是違法經營模式網絡化。一些自媒體聊天交友工具如微信、微博、陌陌等正日益成為售假販私的新載體，不法煙販通過發展網絡代理實現終端售假販私，以逃避打擊。對這一新型違法行為，我們現在還處于摸索階段，辦法不多，手段不夠，打擊力度也差強人意。二是違法行為分工精細化。筆者通過對近幾年參與查處的制假售假網絡案件的分析，發現現在的制假售假網絡案件分工更為精細，從包裝印刷、盒皮及白條煙，再到卷接成品、物流分銷，形成了一條分工精細、結構復雜、運作隱蔽快捷的產業鏈，打擊難度相當大。三是終端違法行為隱蔽化。為逃避打擊，一些不法煙販將違法卷煙與其經營場所分離，或者是隱藏在暗柜等地方，在其經營場所內部很難發現違法卷煙。而我們的監管手段盡管在近幾年的工作中得到豐富，但是還不能完全適應當前違法經營行為的變化。部分基層執法人員還是更多地滿足于按部就班地開展監管工作，達不到國家局提出的“APCD”工作法的要求，很難實現監管目的。

二、加強煙草專賣管理的現實思考

(一)關于完善煙草專賣法律法規體系的問題

完善煙草專賣法律法規體系是一個永遠在路上的課題，因為我們始終面對的是一個發展變化的經濟社會環境，任何一部法律法規都不可能一成不變或一勞永逸。當然，作為壟斷行業，嘗試通過修訂法律法規來強化自身的壟斷地位，始終會遭人詬病。但作為體制內的我們不能因噎廢食，發現煙草專賣法律法規存在問題而不去積極主動地想辦法解決。筆者認為應當從工作實際出發，做以下3個方面的探索和努力。

1．明確對新型涉煙行為的合法與非法的界限

主要有以下兩方面:一是要明確對互聯網售假販私行為的監管。主要應明確執法主體，執法權限，為各地煙草專賣行政主管部門打擊互聯網售假販私行為提供執法依據。二是要明確對煙草衍生品和替代品的監管。目前，煙草衍生品和替代品主要有電子煙、咀嚼煙、吸食煙等等，對這部分產品是否納入監管本身存在爭議，但應當有一個統一的明確的規定，以法的形式固定下來，用于指導專賣執法實踐。前述兩方面內容，如果列入《煙草專賣法》及其《實施條例》難度太大無法實現，可以考慮以規章的形式予以補充完善。

2．規范自由裁量權

自由裁量權的初衷是為了根據客觀實際情況和法律精神及自己的理性判斷加以靈活處理，讓執法者做到“相同情況相同處理，不同情況不同處理”。但這一初衷在執法實踐中并未得到合理運用，反而出現濫用自由裁量權導致執法不公的問題。因此，應當從全國的視角出發，對自由裁量權實施法律控制和制度控制，細化自由裁量基準，壓縮自由裁量幅度，從而規范自由裁量權的有效合理運行。

3．加強對涉煙犯罪的司法認識統一

目前涉煙犯罪直接涉及的罪名主要有非法經營罪，生產、銷售偽劣產品罪，假冒注冊商標罪，銷售假冒注冊商標的商品罪，非法制造、銷售非法制造的注冊商標標識罪，走私普通貨物、物品罪。目前爭議較大的是非法經營罪的罪與非罪。爭議的焦點在于煙草專賣零售許可證是否可以作為罪與非罪的要件。這樣的爭議導致同一涉煙違法行為，在各地出現罪與非罪的情況，客觀上形成了刑罰適用不公的現象。因此，有必要統一司法認識，可以采取司法解釋的方式予以明確，形成自上而下的統一。

(二)關于加強執法隊伍建設的問題

1．統一形象建設

執法形象是社會公眾對執法部門的第一印象。在實際工作中，形象建設并不等同于形式主義，而是實實在在的工作。一是要統一執法服裝。目前的狀況是全國沒有形成統一的執法服裝，只是配備了統一執法徽章，各省市自行設計的執法服裝，只起到了區域性效果，達不到從整體上對外樹立統一的執法形象的要求。專賣執法是國家法律賦予的法定職責，像工商、質監等行政執法部門一樣統一執法服裝，這本身無可厚非。統一執法服裝既可以對外展示規范文明的執法形象，又可以對執法者本身形成心理上的自我約束，更有利于在社會公眾面前樹立良好的執法形象。這一點可以做進一步的論證研討。二是要統一辦公形象建設。現在國家局已經在全行業推行了統一的VI視覺識別系統，但在基層執法部門執行得還不夠到位。要加大對這方面的投入和要求，要讓VI視覺識別系統通過企業文化途徑作用于基層專賣執法人員，提升其自我約束、自我管理的能力。

2．嚴把準入關

目前，專賣執法人員素質參差不齊與“準入關”不嚴有很大關系。有些單位調整專賣執法人員比較隨意，不去考慮其是否具備執法的基本素質，而是先調入后培養提高，這不利于專賣隊伍建設的整體推進。應該建立起嚴格的執法準入制度，提高專賣執法的準入門檻，保證初始從事專賣執法工作人員的基本素質，這在當前建設法治社會的背景下，更為重要。

3．暢通出口關

現在行業用工中一個通病是能進不能出，能上不能下。專賣執法隊伍也存在這一問題。這主要是在機制上沒有建立起一套對專賣執法人員執法資質的審核評價制度造成的。出口關的不暢通，導致專賣執法隊伍內部競爭力不夠，業務素質提升緩慢，執法水平不高。因此，應當定期開展對專賣執法人員的業務素質考核，未通過考核的，取消其執法資格，調離專賣執法崗位。同時，結合國家局推行的專賣管理技能鑒定，制定相應的崗位技能要求，對未能達到崗位技能要求的，一律調離專賣管理崗位。通過嚴把準入關，暢通出口關，形成真正意義上的能進能出，有利于專賣執法隊伍整體素質的提高。

(三)關于加強市場監管力度的問題

加強市場監管是煙草專賣行政執法的主要職責，隨著形勢的發展變化，市場監管模式也應該與時俱進，不斷地推陳出新，才能夠及時破解市場監管工作中存在的問題，更好地讓基層專賣局履行市場監管職責。

1．完善市場監管體系

現行的“APCD”市場監管模式主要是參照質量管理體系中的閉環管理的要求設置的。借鑒質量管理體系的標準化要求來進一步規范和完善市場監管體系，客觀上是一個非常好的思路。目前終端市場工作中亟需解決的有兩個核心問題:一個是基層執法人員的到位問題，一個是基層執法人員有效監管問題。目前的“APCD”市場監管模式只注重了分析、計劃、檢查和處理，沒辦法實現如何監督人員到位問題，不能解決“出工不出力”的問題。因此，有必要從解決這兩方面入手對現行市場監管模式予以完善和優化，解決執法人員到位和履責問題，以全面推動終端市場監管。

2．優化行政許可管理

隨著法制社會和法治政府建設的深入推進，“簡政放權”成為大勢所趨。煙草專賣行政許可同樣會受到影響或沖擊。目前矛盾的焦點在于各地的合理布局條件，其具體設置具備法律依據和法律效力。問題的關鍵在于各地在設置合理布局條件時，普遍采用以零售點間距為基礎標準的布局模式，這一標準并無直接法律法規依據，變相地提高了煙草專賣零售許可的門檻，與當前簡政放權、深化行政審批制度改革的大趨勢相違背，而各地在執行合理布局條件時，尺度把握千差萬別，這進一步引發了社會公眾的質疑與不滿。因此，優化行政許可管理的焦點就在于如何規范合理布局規劃，建立完善行政許可事項負面清單，切實做到“法定職責必須為、法無授權不可為”，順應當前簡政放權的社會發展趨勢。同時，對煙草專賣零售許可證可有可無的觀點要堅決予以糾正。要把堅持煙草專賣零售許可證放在鞏固和維護煙草專賣制度的高度來看，不能輕易地放棄煙草專賣零售許可證，這是煙草專賣制度的第一道防線，在實踐中必須盡最大努力維護。

3．提煉新領域監管方法

當前科學技術的發展日新月異，新型的營銷模式也層出不窮。專賣管理要積極適應這些新變化，注意總結和提煉來自這些新型售假販私領域的監管方法。目前，互聯網售假販私正日益成為一些不法煙販逃避打擊的重要手段，微信、微博、陌陌等網絡社交工具正日益成為售假販私的新載體。我們對這一領域內的監管還只是在起步階段。因此，圍繞豐富監管手段，創新監管模式，合法固定證據，應用互聯網技術，與網監等相關部門協作，充分借助當前大數據技術，及時總結和提煉一整套相對成熟的互聯網領域監管的方法和經驗，是非常緊迫的。在條件成熟時，甚至可以考慮成立專門的互聯網監管隊伍，以更好地應對當前互聯網售假販私日益猖獗的現象。