治理現代化視野下基層工會職能轉型問題研究

李瑩瑾

（西華師范大學政治與行政學院，四川南充 637009）

十八屆三中全會首次揭示了現代化與國家治理之間的內在聯系，表明中國的發展再次進入到一個新的階段。隨著改革開放30年，我國的經濟制度、產業結構經過一系列的調整改革，逐步趨于優化，同時也導致分配格局發生了變化，帶來了社會利益的分化以及一些利益矛盾問題，國家治理現代化的提出，為解決這些問題提供了一個方向。基層工會作為最密切聯系群眾的基層組織應該發揮自身的職能，擔任好國家、企業和工人之間的“傳送帶”角色，其職能應該得到轉變，適應時代的要求，為推進國家治理現代化服務。

一、治理現代化視野下基層工會發展現狀

在1978年以前，中國是計劃經濟體制，勞動關系的本質是國家與工人之間的關系，國家對工人的各個方面提供安排和保護。此時，社會利益的一致性被過分強調，勞動關系和勞動利益調整問題被社會化和意識形態化，從而忽視和掩蓋了不同利益群體之間的差異性，基層工會的職能也被淡化，轉而成為了黨委的辦事機構和行政的附屬部門。新時期對基層工會的發展提出了新的要求，但是基層工會并未轉變其狀態，在實際工作中存在諸多問題。

（一）輔助功能為主，組織地位尷尬

改革開放以來，由于長期受到計劃經濟體制的影響，基層工會主要是以行政單位為基礎在國家機關和企事業單位中組建成立的。到目前，這種單位制工會在我國基層工會中仍廣泛存在。計劃經濟時期，在組織動員、宣傳教育職工等方面，基層工會確實起到了良好的作用。但是單位制工會實際上否認了與行政部門之間的區別，淡化了基層工會的各項職能和利益表達的功能，使之成為了黨委的辦事機構和行政的附屬部門。

改革開放后，在市場經濟條件下，非公企業數量快速增長，企事業單位職工人數不斷增加，隨之而來的勞動爭議事件日益增多。從1996年到2005年這10年間，勞動爭議的案件數量從4.8萬增長到31.4萬，年平均增長率為23.6%;參與人數從18.9萬增長到74.7萬，年平均增長率18.4%;其中，集體勞動爭議案件數及參與人數，也分別從0.3 萬和9.2 萬，增長到1.6 萬和41.0 萬，年平均增長率分別是23.5%和22.1%。另根據2003年群體性事件直接原因的調查結果發現，因勞資沖突引發的群體性事件高居首位，涉及人數占總人數的46.9%[1]。企業與工人分化為不同的利益主體，基層工會是為維護工人群眾的利益而存在的，但是由于受到行政權力的束縛，失去其獨立性。一方面，基層工會要接受上級工會和黨、政府的指令，建立和諧的社會勞動秩序;另一方面，基層工會的主要職責是維護職工群眾的合法權益不受侵犯。在現有的工會體制下，工會作為“國家的工具”和“工人組織”，這兩者的利益訴求是矛盾的，基層工會處于一個尷尬的境地，當這兩者的利益發生沖突的時候，工會的“工人角色”往往被“國家的工具”角色所取代。

（二）維權意識淡化，職能發揮受阻

基層工會是在工會組織中聯系群眾最密切的組織，理應把維護好職工的合法權益放在突出位置上。社會主義市場經濟體制建立30年來，政府、企業和職工三者之間的利益矛盾日趨復雜，而工會的維權職能沒有跟上國家治理現代化發展的步伐。工會作為維護職工的合法組織，卻不能發揮應有的作用。工會干部大多由企業任命，在面對利益沖突時，為了保住自己的利益，不得不向著企業或政府一方，導致職工的權益被忽視。沒有基層工會的引導，職工群眾維護自身權利的意識淡化，久而久之，就形成了有困難也不找組織的現象，消極怠工，有的甚至會引起不必要的勞動糾紛，造成意想不到的嚴重后果。最后既不利于職工的個人發展，也不利于企業的經濟發展，同時還給社會穩定構成威脅。

（三）配套機制缺失，缺乏有力保障

在近幾年中，國家雖然出臺了一些關于工會的法律法規，但是隨著改革的進行，這些規章制度并沒有跟上改革的步伐，導致在實際的操作過程中出現了一些問題，職工或者工會沒有確切的法律可以依靠。例如，《工會法》對于相關行為的約束力度不強，許多明文規定的條款沒有被實施，或者在實施中遇到諸多阻礙。導致與職工關系最密切的《工會法》不能充分發揮其作用。例如，我國《工會法》第二十三條對安全生產的責任和權限進行了規定，但是對于違反此條文應該承擔何種法律責任并沒有確切的說明和規定。再例如，《工會法》第四十九條“對于侵犯權益的，有權請有關部門處理，或者向人民法院提起訴訟”。條例中提到了相關部門，但是具體是何部門并沒有明確的規定，職工遇到問題不知該向何處申述。不僅如此，對于侵權行為，侵權到什么程度可以向法院提起訴訟，也沒有明確的說明。這些條款不清晰不明確，最終也導致了基層工會法律權威性的降低。

二、基層工會職能轉型:從輔助辦公到維權主導

從基層工會的職能來看，主要是維護職工群眾的合法權益和民主權利，動員和組織職工積極參加改革建設，參與國家和社會事務管理，參與企業、事業和機關的民主管理，教育職工不斷提高思想道德素質和科學文化素質。計劃經濟時期，國家在安排工人就業、制定勞動工資和勞動政策等方面都有非常明確的規定，基層工會主要是作為政府的辦事機構而存在，是政府的輔助部門。這一時期，國家對工人的照顧是比較全面的，因此勞資糾紛，工人的維權問題相對較弱。現階段社會主義轉型期，在國家治理現代化視角下，國家不再對企事業單位實行統一的直接管理，非公企業數量不斷增加，勞動關系逐漸復雜化。據了解，在現有的非公有制企業中，工資水平和福利待遇基本是由企業來定，但是很多企業都不按照國家規定和物價上漲水平，及時調整工資。并且在一些農民工和臨時工比較多的企業，還存在著公司不與職工簽訂勞動合同的情況。強迫工人加班、拖欠工資等現象也是時有發生的。諸如此類的問題嚴重侵犯了職工的合法權益，作為輔助部門的基層工會，其職能不斷被弱化。不僅如此，受我國傳統觀念和制度的束縛，工會自身的建設無法適應時代變化的要求，嚴重制約著基層工會自身開展工作的動力、手段和方法，即使想尋求改變，卻有心而無力。

十八屆三中全會明確提出了國家治理現代化理論，為基層工會的改革提供了有力的方向。現如今，我國主要以政府為主體，采用的是相對消極的管理方式，社會穩定受到一定程度的威脅，因此，社會發展不能與可持續發展戰略相適應，并且，相當數量的資源分配權和行政審批權仍然牢牢的掌握在政府手中，導致地方政府、企事業單位和民間組織沒有獨立的發揮空間，限制了他們的發展不說，對經濟社會發展也產生了一定的阻礙作用。因此，推進國家治理現代化就是要適應時代發展的要求，既改革不適應實踐要求的體制機制，又不斷構建新的制度和體制機制，推動黨和國家各項工作制度化、規范化、程序化。明確國家治理現代化的內在要求，逐步實現基層工會的職能轉型。和以往相比，現階段勞動關系復雜，勞資矛盾逐漸增多，基層工會面臨的最大的問題就是職工權益如何得到有效的維護，既能滿足黨政部門的要求，維護好職工群眾的各項權益，同時還能增強基層工會組織的活力，改變其作為政府輔助部門的身份，使其職能得到有效的轉型，解決現階段最突出、最核心的問題。因此，為了提高基層工會的地位，發揮其應有的作用，必須進行職能轉變，從政府的輔助部門，發展成為以維護工人權益為核心的主導部門。

三、治理現代化視野下基層工會職能轉型的路徑

（一）“去行政化”:保證基層工會的獨立性

基層工會作為政府的附屬部門而存在，在很大程度上受到政府和企業行政的控制和制約，在干部選拔、經費收支、問題的處理等運行機制上都偏向于政府部門，導致行政化傾向嚴重。推進基層工會行政化改革不僅僅是規范基層工會自身的運作，它的發展關系到社會的方方面面，各個階層。隨著改革開放的不斷深入，我國社會的經濟形式、分配方式和利益關系也逐漸變得多樣化和復雜化，這些變化都對基層工會的工作提出了更明確的要求。在這種新的形勢下，基層工會的社會地位越來越重。改革基層工會的行政化傾向，不僅可以使勞資矛盾得到解決，還能促進企事業單位的健康發展，同時還能與當前國家治理現代化的發展要求和前景相協調。

首先，基層工會主席主要是由上級黨委或工會組織直接委派，這是造成工會組織行政化傾向的重要原因之一。工會主席直接選舉是工會組織改革的方向，適應了工會民主化和群眾化的要求，也是基層民主建設的重要內容。但是從目前看來，在我國基層工會中主席直接選舉制度進行得并不順利。例如以上海為例進行說明，上海開展基層工會主席直接選舉試點工作已經有10年時間了，但是在51952家基層工會中，直接選舉產生的工會主席只有5961位，僅僅占了基層工會組織的11.4%[2]。但與此同時，在一些非公有制企業中出現了不同于以往的新型的工會組織，其工會主席是由職工通過民主選舉的方式產生的。這些新型的工會組織將勞資矛盾從沖突對抗引向協商談判，借助法律途徑表達和維護了工人的權益，并且在維護社會穩定方面也起到了積極作用。

其次，基層工會經費管理也是造成行政化傾向的原因之一。《工會法》第四十二條規定工會經費的來源主要有4個:一是工會會員繳納的會費;二是建立工會組織的企業、事業單位、機關按照每月全部職工工資總額的百分之二十向工會撥繳經費;三是工會所屬的企事業單位上繳的收入;四是人民政府的補貼。但是就目前情況而言，基層工會的經費主要是來自于政府的補貼，因此基層工會舉辦活動大多都要依靠政府的力量，受到政府的制約，導致行政化傾向越發嚴重。現如今，應該嚴格按照《工會法》的有關要求，嚴格規范基層工會的經費來源，擺脫政府的管控，同時讓經費的使用透明化，增加職工群眾對基層工會組織的信任感。

最后，基層工會傳統的運行機制是導致行政化的一個重要原因。傳統的工會是自上而下的信息傳達，這就導致基層工會依靠上級指令辦事，并沒有認真了解基層職工群眾的需求，維權職能自然得不到有效的發揮。在國家治理現代化背景下，改變傳統的以黨政部門為主導的方式，采用自下而上的運行機制，以職工群眾最切身的利益出發，將協商民主職能發揮在解決職工權益問題當中，改變行政化傾向的運行模式，實現基層工會的職能轉型。

（二）確立維權職能的主導地位，提高維權意識和能力

基層工會的職能轉型就是要把維權職能放在首要而突出的位置上，重點維護好有關于職工的最切身的利益。應當從外界力量和自身因素兩個方面著手，外界力量主要是依靠政府的支持，內在因素既是從自身的建設出發。對于借助外界的力量而言，應該改變以往工會作為黨政部門的附屬身份，加強黨政部門對基層工會工作的領導和支持。這就需要各級黨政部門將這一工作提高到黨的執政能力建設的高度上來，充分認識到基層工會在國家社會生活中的積極作用，大力支持基層工會依法創造性地開展工作，使其能夠更好地協調企業和職工之間的權益問題，在維護職工利益和社會穩定方面充分發揮作用。可以從以下幾個方面著手:一是政策的支持。政府對于基層工會工作中的內容以頒布政策的方式加以保障，確保基層工會工作的順利開展。二是社會輿論支持。政府通過新聞媒體的形式，向廣大職工群眾宣傳維權意識，推動基層工會工作順利向前開展。

從自身建設的角度出發，首先應該拓寬職工群眾利益表達的途徑，使得有職工的地方就有工會，職工有困難知道去找工會，因此要推進基層工會的普遍性建設。對于部分企業沒有建立工會的情況，應該深入企業大力宣傳教育，推進工會的組建工作。對于職工流動量大、臨時的勞務派遣工沒有組織到工會中來的情況，應該拓寬基層工會的種類，把不同類型的企業凝聚起來，廣泛接納各種類型的職工。基層工會還應該組建一支經過專業培訓的干部隊伍，有效地履行工會的各項職能，定期組織宣傳教育活動，幫助職工提高維權的意識和維權能力，在職工權益受到侵犯的時候，知道采用何種有效的法律途徑維護自身的利益。

（三）制定配套改革制度，完善相關法律法規

任何一個組織的建立，都應該伴隨著配套的考核和監督機制，基層工會組織也不例外。制定基層工會工作的考核制度，由上級工會組織進行定期考核，對考核中反映出的問題，要尋求黨政部門的支持，采用及時有效的方法解決工作中出現的各種問題。同時還要建立監督機制，由上級和同級組織，以及職工群眾共同監督，保證基層工會組織中的各項規章制度，順利有效的執行。

為了適應社會發展的需要，國家先后出臺了一系列關于基層工會的法律和制度，但是隨著經濟發展、社會變革，這些法律規定并不能滿足一直變化中的基層工會。目前，在勞動者和用人單位這一矛盾中，很明顯地可以看到，勞動者處于劣勢地位，如果如果法律法規對此不管不問，用人單位就失去了約束機制，勞動者的利益就更加被忽視了。而現有的法律法規在這一方面確實存在很大的缺失，維護職工權益的能力也相對較弱，對工會維護職工權益的工作無法提供充分有力的保障，因此，制定一套相對完備的法律體系在現階段是非常有必要的。

1.增加工會參與立法的權利

工會是為維護職工群眾的權益而存在的，基層工會和職工群眾的關系最緊密，最清楚職工群眾的利益需求，最能夠充分反映廣大職工的意見。《工會法》第三十三條規定“國家機關在組織起草或者修改直接涉及職工切身利益的法律、法規、規章時應該聽取工會意思”。工會參與立法，可以從根本的出發點上保障和維護職工群眾的合法權益。我們需要從兩個維度進行明確，一方面從寬度上，在地方立法全過程中，要盡可能多的讓基層工會參與其中;另一方面從深度上，要形成自下而上的運行模式，上級服務于下級，下級監督上級的組織形式，以確保職工的利益訴求得到有效的維護。

2.逐步完善基層工會維護職工權益的法律法規

實施依法治國，是社會主義制度的內在要求，基層工會工作的開展、職能的轉變、作用的發揮都需要強有力的法律的保障。現階段，全總工會和各級工會站在職工的角度，積極參與了《合同法》《勞動合同法實施條例》等數十部法律法規的制定和修改。但是，這些還不足以涵蓋基層工會工作的各個方面，關于基層工會法律法規的制定和修改將是一個長期的、與時俱進的系統工程，需要根據實際情況，不斷的修改和完善。

3.加大對維護職工權益法律法規的宣傳教育

上級制定的法律法規，只有有效的傳達到了職工群眾身邊，才能真正地實現基層工會的職能轉型。我們要深入基層，積極宣傳和維護好有關于職工權益的法律法規，大力弘揚法治精神，增強職工群眾的維權意識，提高維權能力。比如，基層工會可以組織企事業單位職工在車間、單位等基層開展法制宣傳活動，普及法律知識。對于臨時工和現在人數較多的農民工，我們可以通過網絡、書籍、街邊宣傳欄等新興方式，加強對維權法律法規的宣傳。

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