環保型鄰避沖突事件發生機理及成因——基于四川什邡事件的分析

趙 臻，歐書陽

（西南大學政治與公共管理學院，重慶 400715）

一、鄰避沖突的內涵與特征

（一）鄰避設施的內涵及特征

在20世紀70年代，O`Hare（1977）第一次提出了“鄰避”的概念，他將鄰避現象描述為，能夠為社會帶來整體效益，但由于公共設施本身以及運營過程中會產生負外部性，而使周圍居民產生反對聲音，反抗此類設施興建的現象。鄰避設施、鄰避沖突、鄰避情節以及鄰避效應等詞匯都是由“鄰避”所衍生出來的。目前，學術界并未對鄰避設施的含義給出一致的意見。學者李永展認為，鄰避設施指的是“服務于大眾的公共設施，但因為其會損害周圍民眾身心健康和生活質量，以至于民眾反對在其生活居住區附近興建的設施”[1]。何艷玲認為，鄰避設施指的是一些會給人們生活帶來污染和危害的設施，如垃圾處理廠、火葬場、精神病等[2]，這類設施雖然會給人們的生活帶來極大的便利，但是因為其具有極大的負外部效應，居民反對鄰避設施在自家居住區附近建造，產生抗議活動，從而發生的鄰避沖突。

雖然關于鄰避設施的概念并未得出一致的意見，但是可以發現，鄰避設施具有3個方面的特點。第一，公益性。首先，在城市化發展過程中，鄰避設施作為一類必備的基礎設施，是城鄉居民正常生產生活所離不開的，是城市化建設的必然要求，因此其公益性是毋庸置疑的。第二，負外部性。鄰避設施的負外部性主要表現為在其建設或使用過程中產生的噪聲、空氣、水污染等可能會給周圍居民的身體健康帶來一定程度的影響，也可能會造成當地居民心理上的不悅，或者是垃圾場、殯儀館等設施的建設影響所在地房產價值，影響社區的整體形象。諸如此類的負面影響是居民反對鄰避設施建設的重要原因之一。第三，鄰避設施成本—效益分配不均衡。對整個城市的發展來說鄰避設施是有益的，但是對鄰避設施附近的居民來說，鄰避設施所產生的負外部效應則由其承擔，成本與收益之間的不對稱性導致了民眾不滿情緒的產生。

（二）鄰避沖突的含義

關于鄰避設施的含義戴爾（Dear）在20世紀80年代就指出過，鄰避沖突是城市沖突的重要形式，是社區居民面對在其周圍擬建的不受歡迎的設施時所采取的活動[3]。維特斯（Vittes）等學者不斷擴展了鄰避沖突的含義，認為鄰避行為基本上是屬于環境保護主義的，即重視這些設施對環境造成的不良影響;認為鄰避行動就是民眾對危害社區環境與生活的工業企業或是公共服務設施建造與營運的一種消極的抵制與反抗現象[4－11]。結合我國鄰避沖突的實際情況，本文認為，鄰避沖突就是由于鄰避設施成本收益不均衡分配的特性，社區居民為維護自身利益而反對將鄰避設施建在自家附近而采取的反對行為。

根據“預期損失—不確定性”這兩個維度，可以將鄰避設施以及與之相對應的鄰避沖突劃分為4個類型:風險類（高預期損失—高不確定性）、污染類（高預期損失—低不確定性）、心理不悅類（低預期損失—低不確定性）和污名化類（低預期損失—高不確定性）。本文主要研究的是污染類的鄰避設施以及由此引發的環保型鄰避沖突。由于此類污染較容易感知，因此居民的反抗意識的形成較為迅速、強烈。

二、從四川什邡事件透視我國環保型鄰避沖突的發生機理

2012年3月26日，國家環保部門通過了四川宏達鉬銅有限公司的“鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目”。6月29日，預計年產值達500億元，總投資過百億元的鉬銅項目在四川什邡破土動工。然而，就在開工典禮的第二天，因擔心鉬銅項目可能會給當地環境破壞，十幾名市民集體到市委進行上訪，但并未造成嚴重影響。隨后，當地政府在其官網“什邡之窗”對鉬銅項目進行了詳細介紹，并呼吁廣大群眾保持冷靜。7月2日，事態不斷擴大，示威人數逐漸增多，并最終演變成暴力沖突事件。3日，什邡市委書記明確表示，鉬銅項目不再建設。

（一）“孤立”決策:缺乏公民參與

在什邡鉬銅項目動工之前，無論是當地政府，工商局、發改委、招商引資等部門，還是宏達公司，均未對項目可能造成的影響進項詳細說明，也未對民意進行廣泛征集。宏達公司雖然曾在2011年3月份對所在地社區進行過意見征集，并做了千人的問卷調查，但是問卷僅僅就項目的基本情況、對當地帶來的好處進行了說明，并未對可能帶來的環境風險進行介紹。群眾對該項目仍存在擔憂。而什邡市政府在對該項目進行公示的過程中，僅是以“環境可接受”作為結論來對其進行評價，對項目的引進流程進行了公開，整個過程中，鮮有出現公民參與的任何機制與流程。在政府決策過程中，缺乏與公民的互動，表現出了高度的“孤立”。

（二）“自發”抗爭:公民多渠道的意見表達

鉬銅項目可能會帶有致癌的風險這一說法，在項目動工之前就已在民眾之間傳開，而無論是政府還是宏達集團在整個項目準備過程中均未對項目可能帶來的風險進行說明。期間，雖有市民陸續通過上訪、網絡咨詢、市長信箱等方式向政府提交異議，但并未得到官方正式答復。在群眾還存有疑惑、異議的同時，未經過宣傳，召開聽證會等渠道，鉬銅項目竟然舉行了開工儀式。因無法接受鉬銅項目可能帶來的影響以及政府對公眾意見的忽視，在開工儀式的第二天，就有十幾名市民到市委市政府大樓上訪，經過工作人員的勸說后，上訪市民離開，隨后有更多的群眾通過網絡、QQ等途徑對項目可能造成的環境危害進行議論，通過印發宣傳頁、集體示威的方式來表達自身的不滿情緒。市民們情緒激動，最終發生了7月2日的暴力事件。政府與民眾之間的溝通交流渠道的缺乏與堵塞，激發了公眾尋求它途來表達自身意愿的渴求，不斷累積的民怨最終在鉬銅項目這個事件上被引爆開來。

（三）“被動”妥協:政府處理沖突的策略

面對什邡市民如此嚴峻的抗爭活動，政府顯然有些手足無措。在事態愈發嚴峻之時，政府第一個反應不是去化解矛盾，進行談判，而是企圖利用高壓手段平息事件，調派特警力量驅趕抗議群眾。而且相關政府官員表示此次事件的發生，是“別有用心之徒包藏禍心，鼓動不明真相的學生、民眾”，并要求群眾“不要一意孤行”。這更是引起了廣大民眾的反感。最后，迫于社會各界的壓力，什邡政府表示在未得到群眾贊成的條件下，停建鉬銅項目。

三、環保型鄰避沖突發生的社會深層原因分析

環保型鄰避沖突之所以發生，根本上是因為鄰避設施本身所具有的負外部性，以及由其負外部性所衍生出來的成本收益分配不均衡，引發了所在地居民強烈的不公平感和剝奪感。近年來，隨著社會民主政治的不斷發展，民眾的自我保護意識、主人翁意識的不斷提升，人民生活水平的提高，人們更為注重生活環境的品質。這些都是導致環保型鄰避沖突事件頻發的因素，但就我國實際情況而言，還存在其他方面的原因。

（一）政府公信力不足與無效溝通

鄰避設施所特有的負外部性使得公眾對在其居住社區周圍建設鄰避設施十分的抵觸與反感，而當公眾對政府以及鄰避項目的發起者缺乏信任時，鄰避沖突的發生概率以及嚴重程度將會明顯加大。一方面，若公眾在與政府以及企業交往過程中曾經受到過缺乏公平性、非誠信行為的待遇，那么在這些群眾心目中，政府以及企業的公信力就已經遭到了破壞。因此，一旦居民發現政府以及項目發起者對其有所隱瞞，公眾情緒就易激動，易產生過度保護自身權益的行為。另一方面，由于對鄰避設施發生危害的幾率和嚴重程度的測量手段與方式有所不同，這就導致了政府部門、企業以及相關專家對風險的解讀大相徑庭。官方與民間數據之間的差異，加重了雙方的不信任感，干擾了公眾與政府、企業之間的溝通與對話。

（二）公眾參與虛化與缺失

近年來，頻繁發生的鄰避沖突事件一方面反映出了我國公民的權利意識正在逐漸提升，民眾希望通過此種集體性的活動來表達自己的意愿，參與政策制定;同時也反映了目前公眾參與政府決策渠道的虛化與缺失，以至于當自身利益將要受到或是已經受到侵害之時不得不采取集體抗爭或是圍堵政府機關等非理性方式與政府進行對話。公眾參與的虛化一個顯著的表現就是雖然政府采取了調查問卷或是召開聽證會的形式來收集民意，但調查主體、聽證主體可能就為政府機關工作人員、既得利益者，并未深入到廣大群眾當中。或是通過造假等方式來誤導群眾，如在什邡鉬銅調研階段，宏達集團就對所在地居民發放了意見表，但表中僅僅是對鉬銅項目的基本情況、可能為當地帶來的好處進行了介紹，并未列出可能給當地帶來的環境風險。

（三）政府發展理念有失偏頗

2012年，黨的十六大就已經提出了要建設資源節約型和環境友好型兩型社會，由過去重經濟發展、輕環境保護的局面向經濟發展與環境保護并重的理念轉變，實現經濟發展與環境保護之間的和諧共存。但這一發展理念并未在實踐層面得到完全的落實。迫于政績考核的壓力，長期以來地方政府都遵循唯GDP至上的發展理念，GDP指標的高速以及稅收的高速增長成為了地方官員所追求的目標，從而易于采取重經濟增長、輕環境保護的污染保護主義。雖然近年來綠色GDP也成為了政績考核一項重要指標，但無疑GDP對官員的吸引力更大，權衡經濟指標與環境指標之間的關系之后，更多的地方政府選擇了前者。正是如此才導致了什邡事件的發生，什邡政府在引進鉬銅項目這類具有高污染風險項目時，更多考慮的是將會給當地帶來怎樣的經濟稅收收入，忽視了其負面影響，而且仍然按照過去從上向下的溝通模式，沿襲過去官本位的官僚制作風，漠視公眾的知情權，輕視了民眾的意見和呼聲的重要性，最終導致了暴力沖突事件的發生，鉬銅項目的擱淺、停建。

[1] 李永展.鄰避癥候群之解析[J].都市與計劃，1997（1）.

[2] 何艷玲.“鄰避沖突”及其解決:基于一次城市機體抗爭的分析[J].公共管理研究，2006（4）.

[3] DEAR，MICHEAL.Understanding and Overcoming the NIMBY Syndrome[J].Journal of the American Planning Association，1992，58（3）.

[4] 王佃利，徐晴晴.鄰避沖突的屬性分析與治理之道[J].中國行政管理，2012（12）.

[5] 劉晶晶.國內外鄰避現象研究綜述[J].生產力研究，2013（1）.

[6] 陳寶勝.公共政策過程中的鄰避沖突及其治理[J].學海，2012（5）.

[7] 董幼鴻.“鄰避沖突”理論及其對鄰避型群體性事件治理的啟示[J].上海行政學院學報，2013（2）.

[8] 劉佳佳.鄰避設施選址過程中公共參與方式選擇研究[J].建筑經濟，2013（2）.

[9] 徐晴晴.“城市發展中的鄰避困境及解決之道[D].濟南:山東大學，2013.

[10] 顧雯.鄰避沖突及其治理[D].南京:南京大學，2011.

[11] 張藝軍.從信訪看農村社會當前存在的矛盾和問題[D].咸陽:西北農林科技大學，2012.