利率市場化改革中的問題及法律對策

黃 薇

（南京師范大學法學院，南京 210023）

從世界各國經濟發展的歷史來看，金融自由化前各國的金融體制有許多相似之處，如政府都對經濟進行過不同程度的干預，被麥金農等經濟學家描述為“金融壓抑”的現象幾乎在所有發展中國家都存在。“金融壓抑”的主要特征是利率管制。利率管制曾在特定的時期促進了各國經濟的快速發展，但隨著本國經濟的發展，其內在的不合理性逐漸顯現出來。不僅如此，在世界經濟一體化的大熔爐中，各國都面臨著來自本國內在的驅動和外界金融自由化的壓力。從20世紀70年代中期起，南美和拉丁美洲一些國家如巴西、智利等國開始實施利率自由化，特別是80年代，更多的發展中國家，包括一些非洲、亞洲和一些由計劃經濟向市場經濟轉軌的國家，也紛紛實行了利率自由化[1]。

利率市場化是建立和完善社會主義市場經濟體制的核心問題[2]。自建國以來我國實行的是對利率的嚴格管制。由于利率不能體現資金的供求關系，不能發揮市場在資源配置中的基礎性作用，帶有明顯的指向性特點，政府的支持導致貸款偏向國有企業，使得國有企業貸款方便，利率較低，而中小企業存在貸款難的問題。這種情況主要是因為國有企業自身的影響力和國有企業與國有銀行之間緊密的關系。商業銀行出于自身利益的考慮，認為國有企業有政府的支出，借貸風險小，而其他所有制企業起步晚，規模小，相應的風險就比較大。在正規途徑上得不到融資，企業就把目光轉移到民間大量閑置的資金，于是“地下錢莊”有很大一塊市場，因而屢禁不止。浙江溫州作為全國最大的民間融資業發達地區，已經醞釀出臺民間融資立法，以便更好地對“地下錢莊”進行監管。另外，利率市場化改革對貨幣政策的實施效果也有著重要的意義。貨幣政策和財政政策是政府進行宏觀調控的主要手段。貨幣政策主要是通過可預測的政策工具來實現的，比如利率，實施利率管制則無法通過利率的變動來實施貨幣政策的目標。從外部市場來看，利率市場化改革也是加入WTO和迎接網絡經濟的需要[2]。中國的金融體制應按國際化標準進行改造并與國際金融市場接軌，而其重要的條件之一就是以利率和匯率為中心的金融商品價格以不同利率水平作有利于客戶的競爭，并推動商品價格的形成應實現市場化。而網絡銀行不受時空的限制，極大地降低了交易成本。近幾年，網絡融資平臺發展迅速，傳統銀行面臨轉型問題，如果銀行業不能發揮主觀能動性，將會處于很被動的位置。綜上所述，利率市場化改革不僅有助于改善現有信貸分配指向性問題，改善金融市場分割的狀況，還豐富了貨幣政策操作的選擇手段，有助于在全球經濟一體化和網絡時代的發展中立于不敗之地，對整個金融體系的正常運行具有重要的現實意義。

關于利率市場化，劉義圣在《中國利率市場化改革論綱》中指出:“所謂利率市場化，是指中央銀行放松對商業銀行利率的直接控制，把利率的決定權交給市場，由市場自主決定利率，中央銀行則通過制定和調整再貼現率、再貸款率以及公開市場買賣有價證券等間接調控手段，形成資金利率，使之間接地反映中央銀行貨幣政策的一種機制。”[3]李慶水在《從國際視角看利率市場化過程中的監管作用》一文中提出，利率市場化包含兩層含義，“一是利率由市場決定，市場主體在充分競爭的基礎上自主決定資金交易的要素，尤其是價格和規模;二是政策當局通過改變貨幣供應量或者影響需求來間接調控利率”[4]。

一、利率市場化存在的問題

（一）企業方面

1.國有企業沖擊巨大

一方面國有企業產權不明晰，政企不分，治理結構不合理，政府仍然控制著國有企業的人事權、監督權與激勵機制。政府的過度干預損害了企業經營者的積極性，使企業不把效益最大化作為追求的經營目標。企業的投資對利率的彈性很低。另一方面，國企效益低下，一直享有利率優惠政策，利率市場化會打破這種資金配置上的所有制歧視，國有企業效益低，負擔重，在競爭中無疑處于劣勢，必然導致一部分資金主動從國有企業中抽走而流向一些盈利性高的企業。我國國有經濟是控制國民經濟的命脈，國企的發展好壞影響巨大，若發展不好，不僅會導致員工失業，而且也會導致社會不安定。

2.小型私營企業融資難度依舊很大

私營企業在利率市場化改革之前一直面臨著借款難的問題，很多企業把融資目光從商業銀行轉向“地下錢莊”，所以我國民間借貸現象很普遍。利率市場化改革后民間借貸市場無疑會受到一定地沖擊，但由于小型私營企業信息透明度不高，且不像上市公司那樣定期公開企業經營情況、財務狀況，這就導致小型私企和商業銀行之間信息不對稱，商業銀行為了保證自身利益依舊會選擇安全性較高的大型企業，小型企業融資問題還是沒有得到根本解決。

（二）國有銀行方面

1.國企與國有銀行之間的特殊關系

國企與國有銀行都是國家控股，其本質是“一家人”。正是因為如此，國企一直享有優惠利率的政策，國有銀行成為國企的主要資金供給渠道，但是國企對國有銀行的負債率逐年提高，其必然結果是導致銀行的呆賬壞賬不斷增加。盡管如此，國有銀行的資金還是以低于市場水平的利率不斷流向經營效益不高、資金回報率低下的國有企業，形成了惡性循環。國有銀行自主經營、自負盈虧、自擔風險的商業化經營難以實現。國企的信用低下是導致銀行負債不斷增加的另一個原因。不管是經營效益好壞，國企都不想償還貸款。現有體制不健全，違反市場規律的行為也助長了企業不守信用行為和不良資產的增加。

2.我國國有商業銀行的組織結構、管理機制和管理方法無法適應利率市場化的需求

盡管中國的金融深化和改革已經進行了20多年，但制度創新和推廣都發生在國有銀行系統之外，作為金融系統主要支柱的國有商業銀行的組織結構和管理機制的沒有從根本上得到改善。組織機構設置上的地方化，內部管理濃厚的行政色彩，組織內部管理的統一形式，導致政策和商業業務不能完全分開。財務上實行統一收支，國有商業銀行內部管理模式和經營管理機制的缺陷不能滿足市場激勵機制的要求。組織機構的缺陷嚴重地束縛了商業銀行功能創新的發展。金融機構只有具備獨立的市場主體地位，通俗來講就是自負盈虧，風險自擔。只有這樣才能具有業務創新的內部動力。我國商業銀行特別是國有商業銀行會面臨產權主體虛置、行政色彩濃厚、政府干預等矛盾沒有徹底解決[5]。利率市場化要求每個銀行的經營管理人員能夠把握市場利率變動的規律，并能熟練地掌握和運用金融分析工具，分散投資，合理配置不同類型的金融產品，在實現收益最大化的同時，把風險降到最低。目前，銀行內部缺乏利率風險管理的人才，我國銀行內部控制制度缺乏規范性，考核指標和制度不明確、不具體，管理制度還有待完善。

3.國有商業銀行在我國金融業具有壟斷地位

沒有競爭就沒有壓力，也就沒有動力去改善和提升。國有銀行一直有政府作強有力的支撐，競爭壓力小，因此很難有大的改進。

（三）法律法規體制不健全

法律制度是使市場經濟朝著健康方向發展的最基本的制度環境，也是實現利率市場化的基本保障。我國金融秩序的混亂很大程度上是因為法律的不健全和監管的放松。首先，我國金融市場立法不完善。例如，我國沒有保護存款者利益的《存款保護法》，而且金融市場上違法者的違法成本很低。另外，法律監管存在很大漏洞，主要表現在監管目標單一，監管原則缺失。金融監管不應該只是一句口號，《中國人民銀行法》規定目前金融監管的目標是維護金融機構的穩健經營，這個目標顯得太過原則，太過籠統，沒有具體的可操作性。監管不當會增加成本也會打擊金融機構的積極性，監管不到位會導致金融秩序的混亂。監管缺乏一套規范的科學的定位標準和定量指標體系。

（四）貨幣市場不健全

主要體現在貨幣市場過于單一，市場規模偏小。我國的貨幣市場基本上僅限于非公開市場，包括同業拆借市場、票據市場和國債市場，其他市場僅僅處于雛形階段，金融市場交易網絡的金融法人比例很低，而企業、個人、團體都被拒之門外。貨幣市場交易工具有限，且未形成統一市場，導致信息反應和傳導效率低，利率缺乏彈性，指標失真，貨幣政策的調整并沒有完全發揮其作用。

二、消極影響的法律對策

（一）彌補立法漏洞

1.賦予利率管理的原則性法律應有的地位，建立公平的市場準入條件

我國現行的《中華人民共和國人民銀行法》沒有為利率市場化提出明確的法律依據，這樣不利于利率市場化的法制化[6]。要保證市場的競爭性才能發揮市場的作用，因此必須放寬市場的準入條件，修改銀監會《關于調整銀行市場準入管理方式和程序的決定》，在新業務品種的開辦審批上，擴大非國有銀行的市場參與權、參與地域范圍、參與程度，鼓勵民營銀行和外資銀行的建立和發展，提高開放度，促進市場競爭。

2.賦予商業銀行獨立產權主體地位

商業銀行金作為金融市場的主體，是經營貨幣的特殊金融機構，要想做到自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束，能夠獨立承擔民事責任，就必須是真正獨立的產權主體，能夠根據資金產權交易中的資金供求情況，在市場具體的變動中確定利率。

3.對金融機構行使利率決定權設置一定的程序和義務責任

商業銀行具有利率的決定權，如果不對權利加以限制，讓其承擔相應的義務，很有可能導致利率決定權的濫用。制定和完善《反壟斷法》和《反不正當競爭法》，這樣可以對銀行實施某種資金定價行為的時候判斷利率是否具有市場支配地位，從而判斷其行為的合法性。

4.嚴厲打擊金融違法犯罪，提高金融市場的違法成本

隨著我國經濟的迅速發展，金融犯罪數量在近年來急劇上升，并且犯罪金額十分龐大。犯罪手段越來越高明，隱蔽性也越來越高。其中不乏一部分內外勾結，上下聯手的犯罪問題。利率市場化之后，可以解決很多以套利為目的的違法犯罪，但是同樣出現很多新的問題。比如人情利率。因此，要加強精神文明建設，加強金融法制建設，及時構筑牢固的金融犯罪防范體系，強化金融與法律知識培訓，提高銀行主體的合法行為能力。銀行內部工作人員如果合法能力不強，輕易受利益驅動，那么很可能導致金融犯罪。因此，只有加大對金融市場違法行為的打擊力度，才能更好地維護金融市場的穩定。

（二）法律監管的必要性

1.中央銀行角色的轉變，從“制定者”到“監管者”

（1）加強三大監管機構的協調與合作，建立統一的監管體系。人民銀行作為我國的中央銀行，在金融體系中處于核心地位，應當擔負起金融監管的主要任務。銀行業、證券業、保險業雖然有各自的監管部門，但都存在著監管缺失和監管真空的地帶。因此，要保持市場的高度透明化，加強三業監管機構的協調與合作，實現金融監管信息的共享。監管機構要保持自身的獨立性，不能受到來自政府和社會各階層壓力的影響。筆者認為，三大監管機構可以合并為一個總的監管機構，設立各部門，實現從分業監管向混業監管的過渡。建立一套事前事中事后全面的風險控制制度，逐步統一監管標準，建立一套完善的監管報告體系和信息披露制度，并將利率數據公開化、透明化。

（2）實現利率監管的市場化。中央銀行的監管必須以市場為依據，通過市場“這只看不見的手”來發揮調節作用，也就是必須實現由直接控制為主向間接調控為主的轉變，從非市場化的管理手段向市場化的管理手段的轉變。要想做到公平公正，保證監管的權威性、嚴肅性和有效性，就要切實轉變政府職能，做到政企職責分開。商業銀行和企業必須是嚴格意義上的市場主體和產權制度明晰、法人治理結構完善的經營者，以便及時調節金融市場的參與者的行為，更敏銳地捕捉中央銀行的調控意圖和利率調整信息。市場必須建立完善的市場競爭機制、價格機制、利潤機制，形成完整的有效競爭市場，為利率的市場化監管提供基礎，以保證中央銀行的監管信號有良好的傳導機制和反饋機制。當然，利率市場化是一個長期的過程，必須把握好利率監管的每一個環節，逐步放開對利率的管制，這樣更有利于維護金融市場的穩定性。

2.商業銀行自身的巨大挑戰，由被動的“接受者”變為“制定者”

利率市場化改革后，商業銀行具有了主體地位，銀行作為利率政策的主要執行者，應加強對利率管理工作的自我組織，抓好系統內的利率管理。及時掌握市場動態，進一步完善和健全內控機制。商業銀行應該擺脫以前一切依靠存貸差收益的單一盈利模式，鼓勵金融衍生品的創新，尤其是利率衍生工具的創新，從而有效地規避利率波動帶來的影響，提高自身的抗風險能力[7]。大力發展商業銀行中間業務，規避單一的存貸業務帶來的風險。提高銀行的資本充足率以抵御風險。提高銀行從業人員的專業水平，培養一批高素質的風險管理人才。對企業的放貸實行“差別對待”，利率市場化需要一個過程，國企缺乏競爭力，缺乏競爭優勢，卻又是市場的重要組成部分。因此，放貸價差在一定時期內是必要的。積極鼓勵和引導一部分新興的、具有成長性私營企業的發展。私營企業過去一直面臨貸款難的問題，使部分企業不得不把目光轉向民間借貸。利率市場化條件下，商業銀行應當制定一套資產收益及風險評估模型，給小型企業一個發展機會。這不是指盲目地放貸，而是在合理分析企業經營狀況和風險評估之后作出正確的抉擇，既不能一味放貸也不能一味保守。

3.加強自律組織的監管，實現自律與他律的結合

外部監管是一個很重要的環節，除了央行和銀監會外，更重要的是發揮自律組織的有效監管。中國銀行業協會是一個有相當靈活性的協調者，在市場、政府和商業銀行之間發揮著重要的作用。雖然它不具有行政監督權和行政執法權，但是卻可以制定一些行業內的規章制度來規制會員的操作行為。并且，自律組織跟行業成員之間的聯系比較密切，便于及時掌握其動向，可以監督商業銀行法律法規的實施情況，可以對銀行的風險控制情況進行不定期抽查并及時上報中國人民銀行和銀監會，從而維護金融市場的有效運行[8]。

三、結束語

本文通過對利率市場化對央行、商業銀行和企業的影響分析，著重討論了不利因素，即國企和國有銀行的主要問題，然后從法律監管的角度提出了自己的解決方案。監管不僅是央行和銀監會的職責，也是商業銀行保證自身運營和發展的必要手段，同時也需要自律組織及市場參與者的監督。

[1] 劉利.利率市場化問題研究[M]北京:經濟科學出版社，2001.

[2] 朱大旗，沈小旭.論利率市場化的法律意蘊[J].法學家，2004，（2）:82 －93.

[3] 劉義圣.中國利率市場化改革論綱[M].北京:北京大學出版社，2002.

[4] 李慶水.從國際視角看利率市場化過程中的監管作用[J].金融監管，2013（1）:25 －29.

[5] 李學斌，龔云峰.我國目前商業銀行業務創新的突破口[J].南通職業大學學報，2003，17（1）:9－11.

[6] 鄭潔峰.淺議利率市場化改革的法律問題[J].當代經濟，2013（10）:30－31.

[7] 劉芳.我國利率市場化改革中金融風險防范研究[J].當代經濟研究，2012（4）:45－50.

[8] 繆新芳.我國利率市場化改革風險的法律防范[J].上海金融，2006（7）:54－56.