近十年我國特殊教育立法現狀與對策研究綜述*

張 雯 雯 蘭 繼 軍

(1.陜西師范大學教育學院 陜西西安 710062;2.陜西師范大學心理學院 陜西西安 710062)

特殊教育事業的有序發展離不開國家法律的保障與支持。立法是推動特殊教育事業進步的有效途徑，也是衡量一個國家文明程度的重要標識之一。對以往關于特殊教育立法的研究進行分析總結和概括，有利于把握研究的動態，促進對這一問題更深入的研究。本研究在中國期刊網全文數據庫分別輸入“特殊教育”和“立法”，選擇“并含”關系，來源類別選擇“全部期刊”，時間為2005 年1 月到2015 年6月有關特殊教育立法的文章，共搜索到166 篇文章(其中包括碩博論文，故沒有再在中國優秀碩士學位論文全文數據庫和中國博士學位論文全文數據庫中檢索)，經過分類和總結，與本文我國特殊教育立法現狀與對策有關的文章(包括本文引用的文章)共63 篇。現就近十年我國特殊教育立法現狀與對策研究綜述如下。

一、我國特殊教育立法取得的成就

(一)特殊教育立法體系日漸完善

隨著社會民主法治與社會文明的不斷推進，國家為了指導與促進特殊教育的繁榮與發展，制定了一系列有關特殊教育的法律法規。自改革開放以來，特殊教育立法經歷了迅速發展階段、專項發展階段和修改完善階段［1］。我國特殊教育立法體系主要體現在以下幾個方面。第一，教育根本大法中關于特殊教育的規定。不管是1986 年還是2004 年的《憲法》第45 條都對特殊教育進行了規定。第二，教育基本法中對特殊教育的規定。如1995 年通過的《中華人民共和國教育法》第10 條和第38 條分別對殘疾人的教育作了相關規定。第三，教育單項法中關于特殊教育的規定。主要體現在1994 年制定2008 年修改的《殘疾人保障法》第三章、1996 年《職業教育法》第7 條和第15 條、1999 年《高等教育法》第9 條、2006 年《義務教育法》共有5 條對特殊教育作了相關規定，這些法律分別從不同的角度和層面對特殊教育的有關問題作出了規定。第四，教育行政法規。1994 年《殘疾人教育條例》作為我國一部專門的特殊教育法規，共9 章52 條，對殘疾人的教育作了比較細致的規定。由此可見我國特殊教育立法至今已經形成了基本的簡單體系，縱向上主要分為《憲法》、《教育法》、《殘疾人保障法》和《殘疾人教育條例》，橫向上則形成了以《義務教育法》、《職業教育法》和《高等教育法》為主的體系［2］。

(二)特殊教育立法理念與時俱進，內容不斷深入

特殊教育立法要給殘疾人關懷和尊重［3］。近年來我國特殊教育立法踐行以人為本的理念，從“平等”、“尊重”人權的高度出發，努力使我國特殊教育立法向法治、民主、科學的方向發展。蔣歡認為，近年來我國特殊教育立法在構建和諧社會以及全面建設小康的時代背景下，表現出鮮明的時代性，體現了均衡發展、素質教育的思想［4］。有學者從縱向對我國《憲法》、《教育法》、《義務教育法》、《殘疾人保障法》、《殘疾人教育條例》有關特殊教育條款進行分析，從哲學角度探討了國家和社會從立法角度保護殘疾人的各項基本權利，特別是受教育權的保護，而且這些法律對維護殘疾人受教育權有積極的作用［5-6］。不同于前者的是陳建軍還從橫向的維度，列舉了與特殊教育相關的立法內容，闡釋了我國特殊教育立法內容的不斷豐富與發展［7］。這些法律都是保障殘疾人平等公平地接受教育的重要依據。具體到每部法律法規的內容來看，有學者認為新《義務教育法》中在促進殘疾人的義務教育均衡發展、加快特教學校建設、提高隨班就讀質量、改善提高教師待遇、保障特教學校良好運行等方面有了很大改進［8］，不但繼承了新中國成立后實行的一些政策，而且又將改革開放幾十年以來的成功經驗法定化，是很大的進步［9］，而且其與舊《義務教育法》相比在實際保障和基本精神上，理念更為先進，特別是體現了權利為先、以人為本的思想，并且吸收了國際全納教育的精神［10］。王巖對修訂后《殘疾人保障法》進行了解讀，該法中的第三章專門規定了殘疾人的教育，該法較之前的規定增加了一些內容，主要有政府責任更加明確、幫助完成義務教育、對殘疾學生資助、殘疾人教育機構的合理設置、教育環境的改善［11］。這些立法內容有助于增強公眾對殘疾人群的理解和尊重，可以有效減少對殘疾人的歧視和排斥，有利于殘疾人平等公平接受正規教育，更好地融入社會，并且對于維護殘疾人的人格尊嚴也具有重要的價值。

二、特殊教育立法發展存在的問題

我國特殊教育立法的發展經歷了從無到有，從開始萌芽到緩慢發展，再到迅速發展，再到現今的獨立發展階段［12］，在保障殘疾人的受教育方面取得了很大的成果，與此同時，仍然有諸多問題不容忽視，總結眾多學者的探討，主要存在以下問題。

(一)法律用語不規范、籠統、空洞，缺乏剛性和可操作性

1.關于特殊教育對象的界定

《憲法》中對特殊教育對象的界定是“盲、聾、啞和其他有殘疾的公民”，《義務教育法》(2006)中的規定是“視力殘疾、聽力語言殘疾和智力殘疾”三類，《殘疾人保障法》(2008)使用的概念是殘疾人，包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人。顧定倩認為《義務教育法》中將聽力殘疾和語言殘疾這兩種合并為一種殘疾，這在學術上講是不準確的術語，聽力殘疾和語言殘疾的定義是不同的，不應將二者等同，且在實際中已經有很多學校接收了自閉癥兒童、腦癱兒童和多重殘疾的兒童入學，突破了該法中規定的三類殘疾［9］。美國的相關法律中將特殊教育對象界定為13 種，比較廣泛。可見我國特殊教育對象用語不一致，有歧義，而且對特殊教育對象的界定范圍比較狹窄［13］，導致很多法律中沒有規定的特殊教育對象求學無門。

2.原則性多，缺乏操作性

陳久奎、阮李全認為許多現行立法內容的規定多是在比較宏觀的層面上，且多是宣示性的，難操作，嚴重損害了法律應有的權威，很多立法條款帶有“宣傳”、“號召”、“鼓勵”之意，缺乏強制性的硬性規定，使其在實施過程中變成了“軟法”［3］。如《殘疾人教育條例》規定社會各界應當關心和支持殘疾人教育事業，對于這樣的規定缺乏強制性，結果往往是可做可不做，部分責任主體借此逃避責任，使法律的執行在實際中面臨困難。縱觀該條例的所有條款內容僅出現了兩次“必須”這樣強制性的詞語，多是“應當”、“可以”之類的詞語，這樣的用語不利于法律的實施，嚴重損害了法律的權威性和強制性，更難達到立法的預期目的［7］。

(二)特殊教育對象鑒定、評估、審核不完善

有學者認為法律中關于特教對象的鑒定、評估沒有做出明確的規定［3］。殘疾兒童定義分類混亂，鑒定環節甚至出現濫用測量工具，隨意下結論的現象，特別是對于自閉癥兒童和學習障礙兒童的診斷和評估仍然存在著問題［14］。如在隨班就讀入學標準及鑒定機制方面，我國《義務教育法》(2006)中的有關規定是普通學校應當接收具有接受普通教育能力的殘疾適齡兒童、少年隨班就讀，并為其學習、康復提供幫助。而在《殘疾人教育條例》中的有關規定稍有不同，即普通學校應當按照國家有關規定招收能適應普通班學習的適齡殘疾兒童、少年就讀。對于兩種規定，前者稱為“具有接受普通教育能力”，后者為“能適應普通班學習”，以誰為準，法律規定之間缺乏統一。而且關于如何判定、由誰來判斷他們的入學資質要求，目前僅在《殘疾人教育條例》中提出縣級人民政府教育行政部門和衛生行政部門應當組織開展適齡殘疾兒童、少年的就學咨詢，對其殘疾狀況進行鑒定，并對其接受教育的形式提出意見。申素平認為法律規定并不充分，標準也不清楚，而且現實中該項規定并未得到落實，全國多數地方都不存在這樣的就學咨詢和鑒定機構［15］。因此，立法有必要進一步界定我國隨班就讀的入學標準以及完善細化特殊教育對象的鑒定與評估。

(三)法律責任不明

李繼剛認為要保證法律法規的順利實施，就要強化各行事主體的法律責任，他認為現有的特殊教育法律法規沒有明確的法律責任，對違法主體缺乏應有的制裁，對被侵權者缺乏應有的救濟手段和措施［1］。由于法律條文的不具體，行事主體往往可以是多個部門，這就造成了部門之間互相推諉的現象，而權利人對此經常是束手無策。如《殘疾人教育條例》相應的規定只有一條三款，且主要是就學校和個人而言的，對肩負重要責任的各級人民政府則沒有規定。國家層面沒有相應系統的特殊教育規定對教育行政部門的不作為進行監督和制約［16］。新《義務教育法》中關于特殊教育應承擔相應責任也只有一條規定。法律責任規定的不完善和缺失，使立法在實施執行過程中面臨很大問題，不利于特殊教育事業的發展。立法中政府職責不明，由于現行特殊教育條款在“法律問責”方面缺乏明確的可操作性，致使特教法律法規的執行困難［17］。

三、改進與完善特殊教育立法的應對建議

特殊教育立法是促進和保障特殊教育事業順利有序發展的必不可少的重要組成部分，針對目前立法存在的諸多問題，學者們也提出了大量的建議。

(一)制定新的《特殊教育法》

出臺中國特色的《特殊教育法》，將特殊教育的有關條款在橫向縱向有機整合和銜接，建立更加完善的立法體系。汪海萍論證了我國制定特殊教育立法的必要性和可行性，他認為國際《殘疾人權利公約》的發布，創造了良好的國際環境;國內和諧社會的理念經濟的快速發展，社會大眾對殘疾人受教育認識的提升，以及相關的實踐探索等都為我國制定《特殊教育法》奠定了基礎，制定《特殊教育法》的條件逐漸成熟［18］。我國眾多學者對《特殊教育法》應堅持的相關原則和應具有的內容進行了深入探討。

1.原則

有學者認為制定《特殊教育法》要堅持教育公平、適當教育、社會公正的原則［14］。還有學者認為，除此之外我國特教立法要堅持以人為本的理念，堅持教育平等原則，特別扶助原則和保護原則［3］。龐文等人則認為，應把公平和公正作為特殊教育法律的價值目標，還提出了應堅持的其他基本原則。比如，無歧視、無障礙、尊重、優先、補償、正常化、個別化、多方參與合作原則［2］。這些原則從殘疾人的利益和角度出發，真正體現了特殊教育應有的特殊性。

2.內容

針對我國特殊教育立法存在的問題，鄧猛和周洪宇在2005 年就提出要制定《特殊教育法》，并草擬了提案提交至全國人大會議，其內容主要包括特教對象受教育權的保障、不同責任主體的義務、特教對象的定義與類別、鑒定相關事宜、師資的培養與培訓、財政保障、資源教室的規定、學校與學生的入職銜接、有關中等教育和高等教育問題［14］。包萬平等人也從學術角度草擬了我國《特殊教育法》其內容包括十章共七十一條［16］。框架類似于《殘疾人教育條例》，內容包括了殘疾人受教育的所有階段，還增加了評估鑒定一章，而且對法律責任有細致深入的探討。

(二)完善現有的條款，加強規范性和操作性

已有的特殊教育法規對我國特殊教育的發展起了巨大的推動作用，應繼續修訂完善。比如，2006年修訂后的《義務教育法》和2008 年修訂后的《殘疾人保障法》對殘疾人教育方面的內容完善了很多。

汪斯斯、王輝認為立法需要以法律和規章為依據，要與時俱進，體現時代特色，將國際先進理念與我國具體實際結合的成功經驗法律化［6］。陳建軍提出對于其他相關法律中涉及特殊教育條款的不適應特殊教育發展的規定予以修定，以適應新的發展需求，另外還應增加一些條款，如有關特殊教育對象鑒定和評估等［7］。龐文等人指出今后的特殊教育立法應盡量克服過于空泛的弊病，減少號召性、模糊性的詞語和含混性規定，減少條文之間的沖突，確保條文的具體化，必要時出臺實施細則，規定量化標準，增強可操作性［2］。關于如何增加完善和細化有關規定，并實施量化的措施，龐文提出一些具體建議:第一，法律的各項內容應具體、明確，如經費保障的具體比例、特教教師的專業標準、隨班就讀的具體程序和辦法都應作出詳細規定;第二，增加早期干預、評估鑒定、以及學生轉銜方面的具體規定，明確責任主體的職責和具體程序;第三，在國家立法基礎上出臺與地方實際情況相配套的立法;第四，強化法律責任，對各個方面的責任主體規定相應的獎勵與懲罰措施，做到違法必究［19］。

四、總結與展望

從以上分析可知，目前關于特殊教育立法這一問題的探討仍需進一步加強，在以后的研究中應關注以下兩點。第一，研究內容要逐步微觀化，現今的研究多是比較宏觀、籠統的，從整體對特殊教育立法相關問題進行探討。應加強微觀層次的研究，比如，特殊教育教師的立法規定、隨班就讀、特殊教育學校建設、特殊教育經費投入等有關方面立法的具體研究。對微觀層面的深入研究，無疑對完善我國特教立法體系有重要作用，而且規定的越具體詳細越有利于殘疾人權利的實現。第二，未來發展要注意研究方法的多元化，目前學者的研究多是停留在政策分析和學術探討的理論階段，實踐層面的探索較少，應重視通過多方位、多層次、多渠道的實踐探索，總結提升其成功的經驗，進而上升到法律層面。

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