多軌制社會養老保障體系的轉型路徑分析

金 玲

（鐘祥市社會勞動保險事業局 湖北·鐘祥 431900）

社會養老保險作為現代工業社會產物，不同國家不同時期的政治制度不同，社會經濟狀況不同，歷史背景不同，均會影響其養老保險制度的構成。近30 年經濟全球化，隨著經濟環境的變化，諸多國家先后進行了不同形式和力度的社會保障體系改革。

社會養老保障體系的轉型必須考慮多層面規則變化和制度設計。例如多軌制養老體系的整合涉及到整體的基本面；制度轉軌過程中的財務負擔涉及到派生技術。城鎮企業職工基本養老保障、事業單位社會養老保障和新型城鄉居民社會養老保障均為改革開放后社會養老體系轉型的產物，故而這些保障體系內容均能體現出中國社會經濟轉型和發展過程。為適應當前我國社會經濟環境，需放棄對不完善的養老制度的轉型，直接對現代社會保險制度進行全方位改革，使其覆蓋所有特定制度或政策措施瞄準的目標人群。將就業人群分為正規和非正規就業者，簡化多軌制整合程序，降低整個養老保障體系轉型的經費支出；另外，利用勞動經濟學理論對個人特征進行掃描識別，防止多維度身份的干預和錯亂。為避免老年貧窮、激勵勞動者工作表現和熨平生命周期消費，現針對社會保險制度改革提出以下幾點措施：

一、統一合并城鎮職工養老保障體系與農村養老保障體系

建立普惠制公共養老金，即以最低生活保障標準和當地物價水平為參考依據，統一全國公共養老金給付水平。現行的城鄉居民社會養老保險中的基礎養老金即為此類模式。

普惠制養老金疑點分析：（1）普惠制養老體系增加了改革成本，但并未改善福利分配不均的現狀；（2）將城鎮職工養老保障體系與農村養老保障體系統一合并，增加了我國財政部門的負擔。但可有效預防和消除了社會老年貧窮化。相關文獻指出，目前，我國農村低保群體中老年人比例約為4/5。另外，低收入就業者，尤指女性群體，因薪資待遇有限，雖部分參與了城鎮職工養老保險，但只能選擇最低繳費基數，加之可能出現正規就業時間和保險繳費年限過短等原因，退休后養老金數額偏低。普惠制公共養老金和老年照料保險，相當于所有公民特別是低收入人群的安全網。

目前，隨著我國經濟快速發展，城市建設需要大量勞動力，農村諸多剩余勞動力便涌入城市，加快了我國成熟化進程，但因農村戶口養老體制不健全，許多勞動力在完成城市建設后須返回農村履行贍養義務，阻礙了城市建設的進程，且降低了農村剩余勞動力的利用率，也阻礙了農村生活水平的提高，普惠制公共養老金可減輕進程農民的經濟負擔和贍養壓力，有利于城市化建設和農村生活質量改善。

普惠制公共養老金制度即國家通過對全國養老金繳納資金進行集中再分配，均衡了國民收入，是農村老年人群的基本生活有了保障。農村65 歲以上的老年人，國家財政部門給予一定標準的養老金，可有效提高農村整體經濟收入和生活水平，相關經濟學專家指出，普惠制公共養老金制度可改變社會財富分配不均的現象，縮短城鄉收入差距。

二、改進城鎮企業職工基本養老保險管理方式

對現有城鎮企業職工基礎養老保險管理方式進行改進，將積累制的個人賬戶基金和現收現付制的統籌基金分離出來，統籌基金繼續用于發放正規就業者的社會養老金，個人賬戶基金轉為個人儲蓄投資賬戶，由專業公司負責管理。大部分正規就業者已被城鎮企業職工基本養老保障業覆蓋，整合多軌制養老安排時可作進一步改革，使所有正規就業者均被覆蓋。隨著我國城市化發展，城鄉收入差距越來越小，以及越來越多的農村勞動力涌入城市市場，正規就業者社會養老保險應隨之擴大福利范圍，取消城鎮戶口和農村戶口的差別限制。

另外，值得關注的是，因事業單位的機構和個人繳費資金均出自財政資源，其工作人員參保易被質疑。目前因只有機關事業單位仍實行原有退休制度，不同的退休養老保障制度模式因此形成了“雙軌制”、“待遇差”等社會矛盾。例如，社會企業和個人均需繳納養老保險費，且繳費標準根據待遇水平確定基數；而機關事業單位及其職工無須繳費，即可過得養老保障金，從而導致相關行業間社會其他企業及個人對養老保障制度公平性產生質疑。故將機關事業單位納入正規就業者社會養老保險福利范圍，不僅可消除非公共部門對社會養老保障制度的質疑，促進勞動力的流動，還可提高公共部門財政支出的透明度。此舉并非表示所有參保者絕對平均，而是根據現有的養老保險繳費和給付規則，按比例供款，多繳者多得。

三、個人養老賬戶轉為個人賬戶

個人養老賬戶轉為個人賬戶，即完全積累制個人養老賬戶向部分積累制記賬式繳費確定型賬戶轉型的過程，這并非回避個人賬戶中的“空賬”問題，是以我國資本市場發育現狀為依據的。目前我國經濟市場不穩定，缺乏投資經驗者不易選擇合理的市場回報資產。大多數人欠缺投資理財知識，由專業公司幫助管理和投資，可促進個人賬戶中的投資收益與積累資金用于對未來養老生活的投資。

記賬式個人賬戶制度與城鎮企業職工養老保險個人賬戶養老金制度對比，主要有以下特征：（1）記賬式個人賬戶養老金制度將政府對個人所負的“隱形養老債務”轉化為參保人員的透明養老金。（2）政府明確規定個人賬戶養老金制度由中央政府信用擔保，并利用全國統一的管理系統實現信息集中管理。個人賬戶內的資金可用以支付當時退休人員養老金，待支付賬戶個人退休時，政府保證等額返還其多年的累積繳費和利息收入，即個人退休養老金。（3）個人賬戶基金可通過專業金融公司進行投資管理，實現額外的投資回報。（4）記賬式個人賬戶制度可吸引大批未繳納社會養老金的高收入人群創建個人賬戶，實現政府養老金制度融資。（5）制定企業和機構向匹配的最低交費率的相關法律。既可以吸引個人注資，還可促使企業根據自身經營狀況和需求，為優秀員工匹配高費率。例如，某國有工廠，以工資25%的比率注資員工住房公積金戶頭，國家規定的最低繳費比率為職工平均月工資的5%。

四、結語

梯田式的社會養老保障體系由三部分組成，即公共養老金、正規就業者社會養老保險和記賬式繳費確定型個人賬戶。該種社會養老保障體系可實現全民社保福利統一化。公共養老金是全社會互助共濟、凝聚所有人共同利益的具體表現，屬于該社保體系建設的基石，多層次養老保障體系有助明確劃分企業、個人的選擇空間與國家責任的界限，參保人員也更加清楚自身的義務與權利。

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