新常態下職工養老保險基金運行分析

王 韜

（南京市社會保險管理中心 江蘇·南京 210017）

在2014 年底的中央經濟工作會議中，中央首次明確了“經濟發展新常態”的九大趨勢性變化，提出“認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯”。目前，我國經濟增速從高速轉向中高速，增長結構由中低端轉向中高端，發展動力從傳統增長點轉向新增長點，社會保險基金作為社會的“穩定器”和“安全網”，不但自身的運行受經濟發展的影響，而且作為一種經濟制度，也對經濟發展有至關重要的影響。因此，充分認識新常態下職工基本養老保險基金運行趨勢，保障基金的平穩運行，對社會的穩定和經濟發展有重要作用。

一、“新常態”下影響職工基本養老保險基金運行的特征變化

（一）人口結構從年輕型人口轉變為中老年型人口

我國目前實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老模式，將“現收現付制”與“基金積累制”結合，現收現付制具有互助共濟的特點，基金積累制有保值增值壓力。現行制度下，統籌費率與個人費率比是5:2，統籌占大頭，再加上因制度轉型等原因，個人賬戶未完全做實，目前的養老制度實際上是現收現付制為主。簡單來說，就是在職的人養退休的人。在擴面空間有限的情況下，人口結構的變化對職工基本養老保險基金運行的影響最為重要。建國以來,中國的人口年齡結構經歷了從年輕型人口轉變為中老年型人口的過程。中國人口年齡結構變動的主要原因是生育水平的下降, 特別是1972 年以來連續十幾年的大幅度下降。預計到2020 年，南京市老年人口將達到157.91 萬人，占戶籍人口的21%，將出現第一個老年人口高峰[1]。人口結構的變化將使養老保險基金的負擔系數持續走高，從而影響基金的收支平衡。

（二）按最低繳費基數繳納保費的比例有所增加

在費率一定的情況下，基金的收入取決于繳費基數水平，基金的支出取決于待遇水平，有的地區實行了退休待遇的托底政策，按最低繳費標準繳納保費的人員待遇水平并不完全按照繳費水平測算，支出總體大于收入，如果占比過大，將對基金平衡產生影響。2014 年南京市職工基本養老保險最低繳費人數占比53%。一是靈活就業人員的比例在不斷增加。隨著經濟轉型發展，創業就業的形式也多元化發展，靈活就業人員的比例在不斷增加，社會保險經辦機構無法確定其工資總額，這部分人員絕大多數采用最低繳費基數；二是繳費基數不實的現象還普遍存在。有的企業在申報繳費基數時少報工資總額，有的企業與員工達成私下協議以發放現金代替參保繳費。一方面企業的守法意識和職工的維權意識還有待加強，另一方面也是因為社保費率較高，企業普遍感覺負擔偏重，就在繳費基數上做文章；三是最低繳費基數高于最低工資水平。繳費基數上下限按照統計局每年公布的城鎮非私營單位在崗職工平均工資的60%-300%執行，考慮私營企業的比例最低繳費基數適當下浮。南京市2014年最低繳費基數與最低工資的差距為770 元/月，比2013年擴大了50 元/月，實際工資水平低于最低繳費基數水平的人員相應增加。

（三）民生政策不斷出臺形成基金的剛性支出

從2005 年起，國家連續十一年大幅提高職工養老保險待遇，分享社會經濟發展成果，逐步縮小企業與機關事業退休人員待遇差距，為社會穩定、擴大內需、刺激經濟發展都起到了非常積極的作用，但是連續的調整政策也帶來了基本養老金“倒掛”等矛盾。由于調待政策是剛性支出，在這一政策已逐漸形成巨大慣性的情況下，基金支付的壓力越來越大。

二、“新常態”下職工基本養老保險基金運行面臨的挑戰

（一）參保人數增長緩慢，社會保險擴面空間收窄

隨著社會保險制度的不斷完善，政策性因素帶來的參保人數增長效應逐步釋放完畢。企業和個人參保意識不斷增強和執法力度不斷加大，應保未保的現象逐步減少，新增的參保人數出現下降的趨勢。南京市職工基本養老保險參保人數2011 年、2012 年新增參保人數都在25 萬人以上，從2013 年開始增幅趨緩，2014 年僅新增8.67 萬人，增幅僅3%。南京市職工基本養老保險和享有其他養老保障待遇的覆蓋率已達98%以上，職工養老保險的擴面空間不斷收窄。

（二）負擔系數呈現上升趨勢，基金未來支出壓力加大

國家統計局統計公報顯示，我國近年來60 歲以上人口增速加快，老齡化進程加速。2013 年60 歲以上人口已超過2 億人，占總人口的14.9%，全國老年人口撫養比不斷下降，職工基本養老保險制度內負擔系數也呈現上升趨勢。南京市與全國的情況一樣，職工基本養老保險退休人數每年遞增4-5 萬人，2014 年末退休人數達75.67萬人，同期的參保繳費人數為271.03 萬人，負擔系數為0.28，雖然低于全國水平，但2014 年新增退休人數占新增繳費人數的比例已達49.54%，未來基金的負擔將不斷增加。

（三）支出增幅高于收入增幅，基金平衡的風險不斷增加

從收入來看，影響職工基本養老保險基金收入水平的主要因素是參保人數、繳費基數水平和費率。隨著擴面空間的收窄，新增參保人數的工作難度不斷加大，2015年南京市的預計增長率僅達2%，繳費基數水平與社會平均工資掛鉤年增長8-10%，在我國社保費率水平偏高的社會呼聲下，國家已下調了失業保險、生育保險費率，養老保險的費率雖未下調，但也不會提高。在上述因素的影響下，2014 年南京市職工養老保險的基金收入增幅11.8%。從支出來看，影響職工基本養老保險基金支出水平的主要因素是享受待遇的人數和養老金的待遇水平。隨著參保人群的相對穩定，每年新增享受待遇人數也相對穩定，南京市2014 年退休人數增幅約6%。隨著職工養老金待遇水平的十一連調，基金的支出增幅也相應增加，雖然2014 年起調待政策調整更注重公平性，適當控制了基金支出的增幅，但2014 年南京市調待因素基金支出增長仍超10%。綜合兩項支出因素，2014 年南京市職工基本養老保險的基金支出增幅14.1%，收支相差2.3 個百分點。支出增幅高于收入增幅的趨勢從2012 年開始，在未來一段時間內還將持續。

三、保障職工基本養老保險基金平穩運行的建議

（一）增強基金的內生動力

南京市2014 年職工基本養老保險基金累計結余達329 億元，而當年的利息收入為7.85 億元。按照規定，社保基金目前只能轉定期存款或購買國債，資金本身的再生能力不強，甚至沒有達到保值增值的目的。在擴面空間有限、降低企業負擔的新形勢下，要建立健全基金保值增值制度及運作機制，在確保基金支付安全的前提下實現保值增值。社保基金是百姓的“養老錢”和“保命錢”，資金安全是第一位的，基金的運作需要具有專業知識和經驗的團隊，宜由國家統一運作，廣東省委托社保基金理事會進行養老金投資已取得了成功的經驗。

（二）落實多渠道籌資機制

為保障基金的可持續發展，《社會保障“十二五”規劃綱要》提出要建立健全社會保障基金多渠道籌資機制。一些省市從國有資產收益、國有土地有償使用收入等渠道按規定比例提取用于充實社會保障資金，建立以養老保險為重點的社會保險風險準備金制度。養老保險基金是社會的“穩定器”，一旦出險不但對當期財政形成巨大壓力，而且會影響政府的公信力。社會保險風險準備金應制度化，與養老保險的備付水平掛鉤。基金備付水平在3 個月以下的地區，應該通過多種渠道籌資補充養老保險基金收入。

（三）合理統籌完善頂層設計

目前在制度層面上，通過職工基本養老保險、機關事業單位基本養老保險、城鄉居民基本養老保險三個險種實現了養老保險制度全覆蓋，并出臺了制度間的轉移銜接辦法。下一步的重點應轉向制度間的平衡，解決養老保險制度“碎片化”的問題。在參保的條件和待遇的享受上體現制度的一致性和層次性。尤其要考慮在三個基本險種之外的供養人員與城鄉居民基本養老保險的關系、被征地人員基本生活保障與職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險的關系、城鄉低保標準與基本養老保險的關系。養老金的待遇調整要進一步明確目標，建立正常調整機制，兼顧各險種之間的關系與平衡，在分享經濟社會發展的同時實現養老保險基金的持續平穩運行。

（四）強化社會保險費征收的法制保障

社會保險費一旦拖欠不但對基金造成影響，而且直接損害勞動者的合法權益。社會保險費的征收主要依據是《社會保險法》和《社會保險費征繳暫行條例》，對單位未按時足額繳納社會保險費的處理還主要依靠行政手段，部分企業老板的社會保險意識淡薄，法治觀念淡化，行政手段難有作為，出現了惡意欠費的現象，甚至引發了群體事件。社會保險費征收一方面應加強部門地稅、公安、法院、銀行、勞動監察、經辦機構等部門間的協調聯動機制，另一方面在法制層面上應加大對拖欠社會保險費的懲戒，惡意欠費應該盡早進入《刑法》，以切實保障職工的合法權益，保障基金的安全運行。

[1]倪方鈺.南京城市人口老齡化社會現狀調查[J].中國商界，2010，（4）.

[2]何文炯，洪蕾，陳新彥.職工基本養老保險待遇調整效應分析[J].中國人口科學，2012，（3）.

[3]張君.試析社會保險費欠費問題及建議[J].科技創新與應用，2011，（10）.