地方融資平臺發展困境分析

虞中奇

（南京軟件谷發展有限公司 江蘇·南京 210012）

一、地方融資平臺的產生

地方融資平臺一般是指省級及省級以下地方政府或政府性機構出資設立的獨立企業法人，用于滿足區域內地方建設融資需求，其產生于上世紀90 年代，大規模出現于2009 年以后。從性質上看，有城投、土儲、開發（園）區、道路等形式；按經營范圍劃分，大致有土地整理、土地開發、市政道路及管網以及公共事業設施等幾大類；以行政級別論，大部分是地方縣區級平臺，其次是地級市平臺，省級所占比重較小。地方融資平臺作為一種創新模式，在很大程度上解決了各地政府近年來基建投資的資金來源。隨著債務余額的不斷高企，給地方政府乃至中央政府財政帶來的風險也愈來愈大，其未來的發展方向值得探討。

二、平臺發展困境

根據國家審計署公布的政府性債務審計結果公告（2011 年第35 號，2013 年第32 號），截止2013 年6 月的全國地方債總額17.89 萬億元，而2010 年末的數據是10.72 萬億元，僅兩年半時間，債務余額就上漲了2/3。地方融資平臺的發展困境突出表現在以下兩個方面。

（一）債務余額過大

從數據上看，平臺融資絕對金額呈上升趨勢，且融資平臺債務（包括國有獨資控股企業）占政府債總額比例已由2010 年的約46%上升到2013 年6 月的約60%。除個別欠發達省份外，其他地區均是以融資平臺作為舉債首選通道。

（二）融資模式單一

銀行貸款是主要資金來源，土地未來收益成為常用的擔保資產，同時政府信用成為常見的信用擔保方式。平臺公司很難形成有效的還款來源，借新還舊是常態。BT模式及信托等隱性債務在各地普遍存在，其高額的成本往往沒有在表內體現。

三、發展困境分析及思路

（一）財稅體制與制度保障

現行分稅制使得稅收中央集權，地方政府稅收來源有限，倒逼地方依賴土地出讓收益；同時，中央政府著重進行高鐵、三峽等大資金項目，對地方的轉移支付力度難以滿足地方的經濟發展需求。地方政府官員受GDP 考核驅動，漠視市場經濟規律，靠低效率市政投資和大規模土地出讓收入拉動GDP，片面追求城鎮化政績，導致債務被不斷推高。由于我國不存在政府破產概念，地方政府有理由相信，債務將通過代際承擔或經中央政府統籌，以“通貨膨脹稅”等形式由全民消化。

財稅體制的壓力和盲目擴張的動力，使得地方政府融資平臺發展逐步走進死胡同。要疏解融資平臺困境，需要從“開源”和“節流”兩方面同時著手：①距1994 年分稅制改革已有二十年，需要再次進行適度改革，以平衡中央政府和地方政府的財權和事權。負有保民生、促發展任務的地方政府，應保證有穩定的的稅收渠道和財政轉移支付收入。②建立政府“類破產”概念，將政府行為納入經濟發展規律中，同時調整官員考核指標，革新土地財政模式，抑制投資沖動；逐步實現政府預算透明化和公開化，重大開支須納入年初預算，經人大批準后方可實施；探索編制政府資產負債表，向社會公布，接受納稅人監督。

（二）平臺職能與運作模式

由于地方政府在市場經濟中的地位和職能定位不清晰，使得政府平臺“與民爭利”和“越俎代庖”的現象隨處可見。在某種程度上，融資平臺儼然成為地方政府的“提款機”，其所融資金常常被挪作他用，動搖了融資平臺企業化運作的基礎。很多地方平臺“空殼化”現象相當嚴重，融資平臺沒有實體業務，一方面導致融資時沒有還款來源，另一方面平臺對自身的財務風險無法進行化解。此外，地方平臺基本為政府出資，兼具國企和政府的特性，高管人員由政府委派或實際決策權由官員把持的情況屢見不鮮，使得平臺很難有效地進行市場化運轉。

政企不分的天然特性導致地方融資平臺運作效率低下，要提高平臺的經營效率，可以從以下兩個方面考慮：①國務院在2014 年43 號文中明確，地方政府對外借債不得通過企事業平臺進行。因此需要弱化平臺政府特質，還原市場在資源配置中的主導職能，以公用事業收費權等吸引民資注入，嘗試PPP 公私合營模式或國企混合所有制改造，使政府逐步從融資平臺股東的角色轉變為政策護航者，以達到降低融資平臺經營壓力和財務（財政）風險的目的。②促進平臺實體化運作，讓融資平臺有明確的投入產出鏈條，使“政府線”和“企業線”完全獨立開來。定期評估平臺資金使用效益，并形成制度化，杜絕形象工程、政績型投資以及低水平重復建設。

（三）融資渠道與方式轉變

審計署公開的報告內容反映，銀行貸款特別是商業銀行貸款是地方平臺乃至所有政府債務舉債的主要方式。在所有融資方式中，銀行貸款以其成本低，操作簡便成為首選渠道，作為政府控制的商業銀行看中了政府信用為平臺貸款擔保，也樂于放貸。由于大多數平臺自身難以形成穩定可靠的還款現金流，導致銀行放貸收益與實際財務風險嚴重不匹配；另外，平臺貸款往往數額巨大，成為商業銀行體系數次“錢荒”的推手之一，同時使得中小實體企業融資環境進一步惡化。BT 和信托是除銀行貸款以外常用的融資手段，其財務成本一般都在10%以上，還本付息的壓力較貸款更大。

國務院43 號文指出，經國務院批準，省一級地方政府可以通過發行一般債券和專項債券的方式對外舉債，融資平臺不再為政府進行負債。如此一來，地方融資平臺將實現與政府的概念切割，使用政府信用（或國資委、國資公司）進行擔保，也不再像過去一樣行得通。中央的政策將倒逼地方平臺轉型，從為政府融資的純平臺，逐步轉變為獨立經營、自負盈虧的實體企業，可以主動進行信用評級工作，發行企業債券或項目收益債券，將目光從關注社會效益轉移到經濟效益上來，政府只做公益性項目，平臺公司只做有收益的項目。

四、結語

無論是從地方融資平臺的發展進程，還是從中央政府的監管出發點來看，嚴格劃分政府與企業平臺間的職能，逐步過渡到市場化，應該是地方平臺的發展方向。同時，希望通過將政府債務納入地方預算管理，以及對財稅體制乃至政治體制的適度改革，疏導與堵漏相結合，實現地方平臺的“軟著陸”。

[1]國務院.國務院關于加強地方政府性債務管理的意見[S].國發[2014]43 號，2014.

[2]審計署.全國政府性債務審計結果[S].2013 年第32 號公告，2013.

[3]審計署.全國地方政府性債務審計結果[S].2011年第35 號公告，2011.