深化鐵路改革對國防交通運輸動員的影響及對策

和汝圣

(西安政治學院研究生管理大隊，西安710068)

2013年3月10日，第十二屆全國人大一次會議通過了關于實行政企分開的鐵路改革總體方案，后續的改革也正在探索和深化。鐵路建設管理和運營制度的深化改革，將對現有的國防交通運輸動員制度帶來較大的沖擊，也將為進一步提高國防交通運輸動員能力提供良好的發展機遇。當前，在“大國防”的背景下，基于部隊遂行多樣化軍事任務的需要，理論界對國防動員的范圍和功能拓展進行了研究和解釋。即國防動員有狹義和廣義之分，狹義的國防動員僅指戰爭動員，而廣義的國防動員包括戰爭動員、應對突發事件動員和緊急狀態下的動員，國防動員的功能也將從單一的戰時應戰拓展到戰時應戰為核心，兼具急時應急功能。本文研究基于廣義的國防動員，即國防交通運輸動員包括戰時的國防交通運輸動員，也包括平時部隊軍事訓練演習、維穩、救災等行動中對國防交通的使用。

1 鐵路改革的發展趨勢

1.1 鐵路總公司的拆分模式

鐵路總公司的拆分模式，主要有“網運分離”和“網運合一”兩種模式。從經濟學角度而言，由于鐵路基礎設施和運營業務經濟屬性不同，可以分離。但在組織結構上具體選擇網運分離還是合一模式，取決于地理、市場、功能3個方面因素。［1］

(1)采取“網運分離”的拆分模式。“網運分離”主要是將鐵路網線的所有權與鐵路網線的使用權分離。由國家控制鐵路的網線建設和管理，鐵路網線的使用權轉讓給國有公司或民營公司。其優點是便于國家統一規劃鐵路網線建設，能夠有效地進行鐵路網線的安全管理和維護。同時，能夠更好地執行國防交通建設的相關職權，為提高鐵路的國防交通運輸能力提供制度上的保障。

(2)采取“網運合一”的拆分模式。“網運合一”是由企業擁有鐵路網線的所有權和使用權。其優點是能夠把鐵路建設和運營全方位地引入市場競爭，用市場化來促進鐵路建設的融資能力，提高建設水平。不足之處在于，由于企業追求利潤最大化的本質，會造成鐵路公司對鐵路建設的完全壟斷，減弱國家對鐵路發展的戰略規劃和建設，影響有效實施國防交通戰略工程，最終影響國防交通運輸能力。

綜合國外鐵路改革的正反兩方面經驗，采取“網運分離”模式仍能夠使鐵路建設和運營引入市場競爭，同時保證國家有效實施國防交通戰略工程。因此，可采取“網運分離”拆分模式，提高市場的競爭力，保證國家對國防交通建設的總體規劃。

1.2 鐵路運營權的拆分方式

(1)完全的國有公司運營制。全國鐵路的運營由中國鐵路總公司承擔，以各路段為基礎建立相應的分公司。其優點是方便中國鐵路總公司對全國鐵路建設進行總體規劃，能夠有效地對鐵路運營進行聯合調度和管理，方便戰時在國防交通運輸動員中對鐵路運輸的總體調度。不足之處在于沒有引入民營企業，會造成中國鐵路總公司對鐵路運營的壟斷，不利于市場化競爭。

(2)引入民營企業，優化市場競爭。全國鐵路的運營按路段由不同的公司承擔，引入民營企業，形成國有公司和民營企業同時競爭的局面。其優點是能夠優化鐵路運營和建設的競爭，促進鐵路建設的發展。但在后續改革中需要進行深入研究和探索的問題有:對各國有公司和民營企業所經營的列車和路段，如何進行總體的調度，組建什么樣的部門機構負責調度和指揮;在國防交通運輸動員中，如何進行統一的動員和指揮等。

2 鐵路深化改革對國防交通運輸動員帶來的機遇

2.1 為統一規劃和建設國防交通工程創造了條件

改革后，國家鐵路局并入交通運輸部，原鐵道部的行政職能屬于交通運輸部負責和管轄。交通運輸部可對全國的空路、水路、公路、鐵路進行統一規劃和建設，優化交通運輸線路，提高運輸效率，降低運輸成本。國防交通主管部門可通過交通運輸部，著眼戰略方向和戰略任務，統一規劃和實施國防交通工程建設，實現水、陸、空國防交通運輸的無縫鏈接，提高戰時戰略力量投送能力，提升作戰力量的投送效率。

2.2 便于統一制訂和實施國防交通運輸動員法律規范

國防交通管理部門根據戰時的軍事運輸需要，著眼實現國防交通的聯合運輸，可統一制訂國防交通運輸動員法規。規范國防交通工程建設、監督、管理等行為，明確國防交通聯合運輸的組織方式、責任分工、協調程序、各方的權利與義務等。根據實現水、陸、空一體化的運輸動員目標，統一制訂相關政策，監督企業、機關和社會各組織落實國防要求，鼓勵其積極參與國防交通運輸動員，完成國防交通運輸動員任務。

2.3 便于統一配置國防交通運輸動員所需資源

平時，國防交通管理部門對國防交通工程進行統一規劃和建設，為國防交通運輸動員創造了條件。在戰時，根據軍事運輸需求，國防交通管理部門可對國防交通運輸資源進行統一配置和組織，優化國防交通運輸機制，提高運輸效率。通過鐵路、水路、航空、公路等相結合的方式，實現作戰力量的立體式投送，確保把作戰力量及時、高效地輸送到作戰方向，完成作戰任務。

2.4 便于統一監管國防交通運輸動員行為

國防交通管理部門是國防交通運輸動員的具體組織機構，在平時負有監督國防交通運輸動員準備，在戰時承擔著組織國防交通運輸動員，監督國防交通運輸動員的執行情況。因此，鐵路改制后，國防交通管理部門根據實現水、陸、空一體化運輸需要，統一監督和管理企業、公司、社會組織的國防交通運輸動員準備情況，提高監督效率。在戰時，可統一組織國防交通運輸動員，監督動員的落實情況，提高動員效率。

3 鐵路深化改革對現有的國防交通運輸動員帶來的影響

3.1 對現有國防交通運輸動員組織制度的影響

根據《民用運力國防動員條例》規定，國家國防交通主管機構負責具體實施全國的民用運力國防動員工作。在原有的鐵道部體制下，國防交通主管部門可通過原鐵道部實現對全國鐵路的運輸動員。但鐵路改制后，原鐵道部的職能被分割，交通運輸部主要承擔規劃和籌劃職能，國家鐵路局承擔監管職能。國防交通運輸動員將面對國有公司、民營企業、社會組織等，甚至有可能是合資企業或者是外資企業。面對市場化的動員對象，需要建立新的動員組織制度，適應動員環境的變化，完成動員任務。

3.2 對現有國防交通運輸動員方式的影響

在原有的鐵道部體制下，國防交通主管部門主要以原鐵道部行政命令為主的方式實現對全國鐵路的運輸動員，有效地保障了部隊演習、維穩、救災等行動，以及完成戰時的戰略力量投送任務。但在鐵路運營改成市場化、公司化后，各企業基于各路段的運營使用權，獨立組織運營，并自負盈虧。原有的單一指令性動員方式不再適應市場化的動員對象，需要基于市場經濟的根本特點，完善動員方式。

3.3 對現有國防交通運輸動員補償機制的影響

關于動員補償，在《民用運力國防動員條例》第二十七條中規定:“軍事訓練、演習征用民用運力的補償費用，按照租用方式計價結算。具體辦法由國務院財政部會同國務院有關部門和軍隊有關部門制定。”以往對鐵路的運輸動員中，由于原有鐵路的國有性質，以及鐵路客運的公益性質，對鐵路運輸動員后的補償標準低于市場的租用費用。而改制后的鐵路各公司，擁有獨立法人權利，鐵路運營自負盈虧。他們雖有無條件履行國防交通運輸動員的義務，但作為獨立的國營或民營公司，要保證公司的正常運營和發展，他們有權利要求國家支付實際的交通運輸費用，而非進行適當的補償。已公布的《國防交通法》(征求意見稿)中已明確國防交通的運輸費用不低于市場價格，將為完善動員補償機制提供法律依據。

4 進一步提高國防交通運輸動員能力的思考

4.1 完善國防交通運輸動員法律法規體系

我國現有的有關國防交通運輸動員的法律法規，有《國防法》《國防動員法》《鐵路法》《國防交通條例》《民用運力國防動員條例》等，法律法規相對較完備。但也存在著不少問題，需要進一步更新和完善。

(1)基于市場化的動員要求，修改完善相關國防交通運輸動員法律法規。現有的國防交通運輸動員法律法規的動員方式單一，帶有明顯的指令性動員，不適應市場經濟背景下的動員環境特點。尤其是鐵路改制后，《鐵路法》的滯后性明顯，對鐵路運輸的動員方面規定較少，較原則化。動員補償方面，不符合市場經濟的等價交換原則，無法調動動員對象的積極性。需著眼市場化的動員方式，修改完善相關法律法規。

(2)完善《國防交通法》相關的配套法規和政策。《國防交通法》(征求意見稿)已公布，征求意見稿對國防交通規劃、交通工程設施建設、民用運載工具的管理與使用、國防運輸、國防交通保障、國防交通物資儲備等方面進行了規范，為實現水、陸、空一體化的國防交通運輸動員奠定了基礎。下一步需要完善《國防交通法》相關的配套法規和政策，進一步明確和具體落實《國防交通法》的相關規定和要求，形成完善的國防交通運輸動員法律法規體系。

4.2 建立一體化的軍民融合式國防交通運輸動員組織制度

國防交通管理部門是國防交通運輸動員的具體組織機構，鑒于國防交通運輸動員的對象主要是企業，為確保戰時有效實施統一指揮和動員，在國防交通管理部門的領導下，建立由軍隊國防交通管理部門、地方交通部門、地方政府、各企業代表組成的國防交通運輸動員機關，實現對國防交通運輸動員的統一指揮和協調。尤其是在鐵路改革后，建立水、陸、空一體化的軍民融合式國防交通運輸動員組織制度成為緊迫的問題。戰時，需要統一的部門對各企業進行動員，并統一指揮鐵路、公路、水路、航空等運輸，保障輸送作戰力量有序、高效地進行。

4.3 確立以法治和市場相結合的多樣化國防交通運輸動員方式

未來的國防交通運輸動員對象主要是企業員工、企業的交通運輸工具，必須在堅持法治原則和市場原則相結合的方式進行動員。

(1)按照法治的方式進行動員。嚴格按照國防交通運輸動員的相關法律法規規定，根據作戰需要征用企業、單位、團體、個人的交通運輸工具，征召公民參加國防交通運輸動員工作。同時，按照國家的征用、征召補償標準和規定，對企業、單位、團體、公民進行補償，以及做好相關的福利保障工作。

(2)尊重市場規律，靈活采用簽訂合同的動員方式。市場經濟的主體是企業和公司，其本質是追求利潤的最大化。因此，在國防交通運輸動員準備中，國家可采取簽訂合同的方式進行動員準備，明確雙方在軍事訓練、演習、作戰準備、作戰實施過程中的權利義務關系。在戰時，根據已簽訂的合同進行快速的動員。其主要優點:一是能夠高效完成國防交通運輸動員;二是能夠調動企業、公司的積極性，最大限度地動員社會交通運輸潛力，提高動員能力。

4.4 優化國防交通運輸動員的補償機制

在市場經濟條件下進行國防交通運輸動員，應遵守市場經濟的等價交換原則，優化動員的補償機制。

(1)對重要的國防交通設施建設進行先期投資或補貼。為了調動企業的積極性，鼓勵企業在交通設施建設中落實國防要求，國家可對企業建設重要的國防交通設施進行先期投資或者給予適當補貼。如在鐵路運輸設施建設中落實國防要求時，需要專門建造或改造可用于運輸重型武器裝備的貨運列車、修建適應快速卸載武器裝備和人員的鐵路車站等設施及場所。因此，在此類設施建設中國家可以投資建設或者給予建造企業適當的補貼，確保企業在交通設施建設中有效落實國防要求，同時能夠減輕企業的負擔。

(2)按市場等價交換原則進行足額補償。國防交通運輸動員主要是對企業的交通運輸工具和員工進行動員。企業是市場經濟的主體，企業存在的根本是追求經濟利益的最大化，從而保障企業的有效運轉和發展。而軍隊承擔著聯合救災、維穩、作戰等多樣化任務，部隊的訓練、演習將越來越頻繁，將更頻繁地使用民用交通進行兵力、裝備和物資的投送，也能夠更好地檢驗戰時國防交通運輸動員能力。因此，應著眼高效完成運輸任務，同時保障企業的正常經營和發展，優化等價交換為主的動員補償機制。重點是優化國防交通運輸定價機制，建立由國防交通管理部門、地方交通部門、企業共同參與，根據不同的主體、線路、地區、運輸對象、運輸要求等制訂浮動價格機制，維護國家和企業的雙方利益。

5 結語

深化鐵路改革對國防交通運輸動員帶來了具大的發展機遇，為未來實現水、陸、空一體化的國防交通運輸動員創造了條件，將極大地提高戰時的國防交通運輸動員能力。同時也暴露出了現有的國防交通運輸動員制度存在的不足。因此，應從完善國防交通運輸動員法律法規體系、健全動員組織制度、創新動員方式、優化動員補償機制等方面著手，適應改革后的國防交通運輸動員環境，建立完善、科學的國防交通運輸動員制度。

［1］ 喻文光.論鐵路改革的法治化路徑［J］.國家行政學院學報，2013(4):95.

［2］ 法律出版社法規中心.新編中華人民共和國法律法規全書［M］.北京:法律出版社，2013:561-567.

［3］ 況臘生.我軍裝備戰略投送存在的問題與對策研究［J］.裝備學術，2012(4):69-71.

［4］ 余華龍.國外鐵路改革模式的分析及借鑒［J］.江西青年職業學院學報，2005，15(2):41-42.