美軍戰時法律服務對我軍實戰化準備的啟示

李 濤，席建平，張 輝

(軍事交通學院政治部，天津300161)

現代戰爭的實踐表明，戰時法律服務已經以一種獨立的作戰樣式，成為配合并貫穿于軍事行動始終的戰場軟實力。世界各國軍隊，尤其是一些發達國家的軍隊，為適應現代戰爭需要，紛紛建立了戰時法律服務制度，并在長期實踐中得以發展和完善。其中，美軍的一些成熟的做法為我軍法律服務實戰化準備提供了許多值得借鑒的經驗。

1 美軍戰時法律服務的主要內容

現代戰爭既是軍事力量的拼殺，又是一場無處不在的法理角逐。從近幾場局部戰爭來看，美軍軍隊律師以特殊的身份參與到各項具體軍事行動任務中，為爭取戰場勝利發揮了不可替代的作用。

1.1 參與作戰方案的制訂、論證和審查

主要包括:在戰前和軍事行動中，就戰爭合法性問題提供法律意見;對作戰決策進行法律風險分析、論證和評估;審查攻擊目標、作戰方法和使用武器是否符合《武裝沖突法》的軍事必要性、相稱性、不必要損害性等基本原則;就有關行動涉及的國際法、外層空間法等提供咨詢和服務，等等。例如，海灣戰爭中，美軍在“沙漠盾牌”和“沙漠風暴”軍事行動的每一階段，都有法律專家向各級作戰指揮部提供有關武裝沖突法的意見或建議，特別是慎重審查打擊目標清單，確保不違反美國所承擔的武裝沖突法義務。

1.2 參與對外宣傳和籌劃工作

隨著國際法和戰爭法的發展運用，圍繞戰爭的法理爭奪表現得更加直接、激烈。海灣戰爭、科索沃戰爭、伊拉克戰爭開始前，美軍軍隊律師大量引用聯合國憲章、國際公約等法規文件，論證采取包括軍事行動在內的一切必要手段的正義性、合法性，爭取國際社會的理解與支持;隨時收集敵方違反戰爭法的證據，及時揭露、反擊敵方的欺騙性宣傳，爭取國際社會的理解與支持，迫使敵方陷于孤立和被動，從而使自己在政治上、軍事上牢牢掌握主動權。

1.3 對參戰人員進行戰爭法教育訓練

美軍軍隊律師對參戰人員的戰爭法教育訓練，有助于他們避免因不懂戰爭法而陷于被動，增強他們的戰場自由度。1998年12月頒布的5100.77號國防部指令命令美軍在各種武裝沖突中，必須遵守戰爭法及其原則和精神［1］。戰爭法教育訓練內容包括作戰目標的選擇和戰術使用、俘虜和被拘留者、平民和私人財產、戰爭犯罪等多個方面。使參戰人員明確什么樣的行動符合戰爭法的規定，什么樣的人員、標志、財產受戰爭法保護，什么樣的武器和手段是禁止使用或受限制的。值得一提的是，美軍的教育訓練始終緊密聯系實戰中可能遇到的各種情況，甚至專門設置抗俘、被俘和對待俘虜的訓練課目，教育參戰人員解決不投降、抗俘與被俘后如何保障自己權利的問題。

1.4 直接參與戰俘處理工作和處理戰后事宜

戰時，美軍隨軍律師隨部隊行動，直接參與戰俘管理工作，使戰俘工作符合國際法和國際慣例。例如，2003年4月，美軍律師們對在伊拉克南部關押營的7 300名伊拉克戰俘通過聽證來確定其確切身份，進而從法律上對伊拉克的戰俘按照非戰斗人員、伊拉克的士兵和編外武裝人員3種身份分類以決定他們是否受到戰爭罪起訴［2］。戰爭結束后，軍隊律師協助部隊依法恢復和維護戰區秩序，協助解決軍事補償、戰后優撫等事務。

2 美軍戰時法律服務有效性機制評析

實效性源于有效性機制的建構，美軍戰時法律服務之所以得以充分、有效實施，主要源于其戰時法律服務體系中的有效機制。

2.1 不同層面的立法對軍隊律師的戰場角色地位給予確認

軍隊律師在戰場上的角色地位，主要是通過不同層次的立法給予確認的。1977年6月8日簽訂的《日內瓦公約關于保護國際武裝沖突受難者的附加議定書》(第一附加議定書)第82條規定:“締約各方無論何時，以及沖突各方在武裝沖突時，應保證于必要時有法律顧問，使他們對各個公約和本議定書的適用以及就此問題發給武裝部隊適當指示，向相當等級的軍事司令官提供意見。”［3］這一規定，進一步強化和延伸了軍隊律師參與軍事行動的實效性和必要性，為適應現代戰爭需要而設置軍隊律師亦成為各國軍隊建設的共同規律。

美軍戰時法律服務工作的法律依據，除美陸軍2001年修訂的《對軍事行動的法律支援》這一條令外，多數見于各種法律、法規特別是各軍種制訂的野戰條令條例之中。1974年國防部專門發布指令，建立了軍隊實施戰爭法的統一程序，確定了軍隊律師可以參與軍事行動計劃的制訂，并隨時評估其合法性。1995年美軍出臺了《軍事行動法》，通過法律形式進一步密切了高級軍法參謀與司令員、戰地指揮員之間的關系，規定指揮員行動前事必得到軍法人員的建議，使軍法參謀儼然“成為指揮員的右手”。根據2000年5月修訂的美軍第27－100號野戰條令《軍事行動中的法律支援》規定，軍隊律師有義務參與到關鍵的軍事行動決策過程中，提前發現并在其影響司令部決策之前解決法律問題。《美軍聯合作戰綱要》(2001年版)規定:“由于聯合目標選擇與打擊程序涉及的國際法內容復雜，并且覆蓋面廣，各級司令部必須立即編配軍隊律師，以便在計劃和實施演習及作戰行動期間，有人提供武裝沖突法方面的咨詢意見。他們的及時參與，能提高目標選擇與打擊程序的質量，并能夠防止可能出現的違犯國際法和國內法的現象。”［4］2002年1月美軍頒布的《目標選擇和打擊聯合條令》則規定，軍隊律師要就目標選擇和打擊工作中適用的國際和國內法律、武裝沖突法以及其他與聯合目標建議和決策過程相關的問題向聯合部隊司令提供咨詢意見［5］。

通過立法形式對軍隊律師服務戰場的角色地位進行確認，使其作為戰斗的一員有責任運用自己的技巧和能量解決戰斗中的法律與非法律問題，這既能在宏觀上保證軍隊律師法律服務的價值被尊重、被認可，也在細節上使軍隊律師職能作用的發揮具有了可操作性，使之“影響”軍事行動、但不“干擾”軍事行動的內在平衡得以實現。

2.2 強化機構編制確保軍隊律師的法律服務功能得以實現

美軍法律顧問機構即軍法署系統，是美國國防機構重要組成部分。作為高級法律專家，國防部法律總顧問直屬國防部長和首席副部長，同時兼任國防法律服務局局長，負責全軍一切法律事務。陸、海、空3個軍種部一般由部長辦公廳、參謀部以及下屬專業機構和一級司令部組成，法律顧問也是依照這一編制體系配備;在各軍種部的參謀部下設軍法隊，主要包括現役和預備役的軍事律師、法律顧問和法官，戰時大量法律服務工作都由這支隊伍去完成。美軍目前共有1萬多名現役和預備役的軍隊律師，分別效力于美國本土和海外的美軍部隊中［6］。

在戰時法律服務人員的編配上，美軍旅級以上作戰部隊都配置有專門的軍法官。一個師的軍法官大概為16～18名，分別供職于師戰術指揮所(TACP)、師本部指揮所(MCP)、師后方指揮所(RCP)以及各戰斗旅、陸航團等。他們在步兵的基本作戰單位的旅一級，一般會以“旅作戰法律小組”(BOLT)的建制出現。這個小組由1名軍法官、1個高級的軍法助理和3～5名分派到各營的法律專家組成，軍法官是這個作戰法律小組的領導。分派到各營的法律專家負責迅速處理前沿陣地的法律問題并及時向軍法官匯報，還要收集基層官兵法律問題，做法律調查，遇到較為重大的法律問題則由軍法官協調處理。這樣確保了旅以及營級單位的任何行動都有足夠的法律支持［7］。

2.3 大量的戰場實踐使軍隊律師的作用范圍進一步明晰

美軍的軍隊律師最初服務戰爭的價值并沒有被充分關注，直到20世紀70年代越戰期間，軍隊律師仍被置身于戰爭之外。雖然駐軍，卻無權看到作戰計劃和交戰規則，更沒有參與軍事行動的決策過程，因此，向部隊軍事行動提供法律服務十分被動。80年代，美軍出兵格林納達和入侵巴拿馬的兩次戰役中，軍隊律師在參與戰斗計劃與實施過程中，運用交戰規則、武裝沖突法、軍事司法、國際法等為部隊軍事行動提供了充足的法律服務。90年代初的海灣戰爭，200多名軍法官帶領近2 000名隨軍律師深入戰場一線，通過參與起草具體交戰規則、對打擊目標進行法律評判、建立軍事法庭、簽訂戰地合同等大量法律服務工作，將軍隊律師在現代戰爭中的作用發揮得淋漓盡致。運用國際法譴責伊軍“人體盾牌戰”、論證美軍單方面實施海上攔截行動的合法性等案例，成為戰場法律服務的經典案例。2002年1月，美軍參謀長聯席會議頒布的新的聯合條令《目標選擇與打擊聯合條令》中，專門在《國際法和目標選擇和打擊中的法律考慮》附錄中，就軍隊律師在提高目標選擇與打擊程序的質量，防止出現違反國際法和戰爭法的可能等方面的貢獻給予了肯定。2003年伊拉克戰爭中，美軍約有103位軍法官、62名隨軍律師戰場效力，在實施法律威懾、法律打擊、法律約束、法律防護，以及與英軍建立聯合軍事司法系統、提供交戰規則、監督戰斗員遵守國家戰爭法、武裝沖突法方面做了大量工作。

在大量的現代戰爭戰場實踐中，美軍對軍隊律師的作用和價值逐步清晰化。2000年5月修訂的FM27－100號野戰條令正式將軍法官和隨軍律師的作用歸納為4個功能，即軍事法官功能、軍人辯護律師功能、戰爭中“人道建議者”功能和官兵法律顧問的功能。事實上，軍隊律師對戰場的法律服務范圍已極大地獲得拓展，甚至包括戰前戰爭合法性論證與斡旋、戰后被戰區恢復重建中涉法問題、戰爭期間與盟軍信息聯絡等等。

2.4 多樣化的人才培養力求滿足戰場對法律服務的需求

美軍戰時軍隊律師是泛指隨軍處理戰場法律問題的軍官，主要包括軍法官和其領導下的法律助手。作為主導力量的軍法官，其人才儲備主要通過3個途徑:地方法律院校畢業生、民間律師的現役成員、少尉軍銜以上且謀求接受全資助的法律教育計劃教育的現役軍官，他們本身是美國各州律師協會的成員，被允許開業。在以直接任命的方式進人軍法官序列后，他們還需要接受進一步的專業法制教育。包括在第一任職崗位前到專門的軍法官學校接受嚴格的課程培訓;尉級軍官晉升中(高)級職務必須參加美國律師協會唯一認可的軍法官研究生課程;所有的軍法官在其職業生涯中，都要參加法律繼續教育，內容包括由軍法參謀、軍事審判官、地區和高級辯護律師實施的訓練，以及民間的訓練和美國陸軍軍官學校提供的訓練。

值得一提的是，美軍在軍隊律師專業能力上的要求是多門類、寬領域的。例如，在海灣戰爭中，美軍專門成立了一支具有專業知識，且經過特殊訓練的、專門從事戰場信息搜集的隊伍(即第199和第208軍法署國際法分遣隊)，該隊伍主要由后備役人員組成，專門負責調查、收集和核實伊拉克違反國際法等戰爭犯罪行為證據。

3 對我軍法律服務實戰化準備的啟示

3.1 按照實戰化標準完善軍隊律師體制編制

2000年5月中央軍委、總部做出決定，軍隊正式在集團軍、師、旅3級部隊政治機關編制軍隊律師。2003年12月修訂的《中國人民解放軍政治工作條例》把組織開展法律戰作為軍隊戰時政治工作的一項重要內容。2005年頒布的《中國人民解放軍法律戰綱要》36條明確規定了“加強法律戰骨干隊伍培訓，提高謀劃實施法律戰的能力”“培養法律戰專門人才，提供法律戰專業咨詢”。經過十幾年的發展，全軍法律顧問處已有450多個，軍隊律師2 000多名。但是，軍隊律師現有的體制編制并不能適應戰場需要，其表現為在編配上存在一定程度的不合理性。一是軍隊律師統一編配在政治機關，平時對訓練、演習、作戰情況了解不多，不便于戰時直接參戰指揮;二是我軍作戰一般以團為單位，現代戰爭兵種部隊的作用日益突出，而團級單位和兵種部隊不編配軍隊律師，客觀上造成了軍隊律師軍事法律服務功能的弱化;三是各總部、軍區、軍兵種都有自成系統的律師管理體系，但缺乏對軍隊律師戰時業務的宏觀牽引與指導。

基于以上問題，必須盡快按照實戰化標準，完善軍隊法律顧問制度，明確軍隊律師的地位、工作范圍和職責，建立健全穩定軍隊律師隊伍的機制。可借鑒外軍律師從總部一級到營一級不等的編配模式，提高編制比例，使軍隊律師充實到作戰一線;同時將軍隊律師統一編為文職干部或專業技術人才，放寬服役年齡限制，制訂有關措施規定，嚴格控制軍隊律師流動，并在其調職晉級上給予政策扶持和傾斜以利于保留骨干和業務尖子;確定或建立全軍戰爭法工作的專職管理部門，統一組織、引導、管理全軍法律專職工作，從而滿足未來戰爭的需要。

3.2 結合實戰化模式淬煉軍隊律師作戰本領

美軍軍隊律師的業務能力是在大量的戰場洗禮中淬煉形成的，相對而言，我軍軍隊律師戰時法律服務能力培養的當務之急是突出實戰化訓練模式，即向實案化設計聚焦，通過實戰化檢驗生成實實在在的戰斗力。

(1)“以考帶學”夯實業務基礎。針對當前部分軍隊律師對戰時相關的法律知識掌握不全面，開展戰時法律服務工作的方法不靈活、時機不貼近等情況，應結合學習和考試多種途徑狠抓軍隊律師能力素質的提高。包括對國際法、交戰規則、武裝沖突法、軍事司法、行政法、合同法、財稅法、情報法等為部隊作戰和戰后事務處理儲備大量的業務知識。

(2)“以演帶備”提升戰場適應。即通過模擬演練帶動實戰化準備。演練應著眼戰場可能遭遇的涉法情勢，以作戰方案牽引實戰化訓練，提升軍隊律師戰場業務能力和適應能力。一是緊貼當前形勢確定演練內容，圍繞有效應對重大事變，把應急作戰作為政治工作演練重點，將敵方法律戰進攻與防御、一體化聯合作戰等滲透到演練的各個階段、各個環節;二是緊貼使命任務篩選操演課目。針對各軍兵種、各部隊戰場職能分工的不同，圍繞部隊主要作戰任務的特定角色，戰前、戰中、戰后3個特定階段，作戰過程中的應急特情處置等戰場要素，擬制應急情況想定，進行戰場法律預案演練，使法律服務工作在濃濃的硝煙味中，突出實戰性、練出真本領。

3.3 根據實戰化需求儲備軍隊律師人才隊伍

提供戰時法律服務是一項政策性、專業性極強并貫穿于戰爭始終的軍事實踐活動，其效益首先取決于必須有一支精通國際法、特別是戰爭法方面的專門人才隊伍作為組織保證。

從我軍軍隊律師現有規模和質量上看，為多樣化軍事行動提供優質法律服務的缺口很大。一是現有的2 000多名律師，配備到旅團一級，規模小，整體數量不足，遠遠不能適應戰時對法律服務的多層次需求;二是現有的軍隊律師知識結構單一，以軍地高校法學教育和國家司法考試為基礎，在國際公約和國際條約尤其是軍事法、戰爭法、武裝沖突法理論方面比較薄弱;三是一些單位軍隊律師工作長期由司法秘書、甚至保衛干事兼任，業務局限于法律咨詢、法制教育等非訴訟類工作，服務層次不高、經驗不足。

他山之石，可以攻玉。在法律服務人才隊伍的儲備方面，各國軍隊不盡相同，各具特色。除美軍的多樣化培養途徑外，澳大利亞軍隊律師主要從社會律師中招募，同時從法律院校選擇培養，類似于我國的國防生。英軍軍法署的法律顧問在身份上屬于軍隊文職人員，律師協會成員;英海軍軍法署的律師甚至被允許同時兼任地方開業的高級律師;而效力于三軍指揮部的軍法顧問，必須是現役軍官，并且是具備兩年以上律師工作經驗的英國律師協會會員。這些做法都為我們根據實戰化需求加大軍隊律師儲備打開了思路。

在人才培養方向上，要依托院校培養，結合在職培訓、崗位鍛煉等多種渠道，重點從法律戰人才的功能角度出發，培養決策指揮型、參謀智囊型、研究開發型、執行任務型4類新型法律服務人才隊伍，以適應未來軍事斗爭緊迫需求。

在人才隊伍準備上，在戰時現職律師力量不足的情況下，可以打破軍隊律師只能由現役軍人擔任的模式，通過招聘軍隊文職人員、聘請地方執業律師來部隊兼職等方式，廣納優秀法律人才為部隊服務。對于深入戰場一線的非現役法律服務工作者，要給予等同于現役的撫恤優待待遇。軍隊高級法律顧問，可直接從全國軍事法律專家中聘請，充實到三軍總部或大戰區司令部，擔任軍隊高層領導的法律顧問工作。

［1］ 李國強.美軍戰爭法教育訓練評析［J］.西安政治學院學報，2006，19(4):69.

［2］ 趙秀敏，梁永勝.法律戰視角下的軍隊律師［J］.空軍航空大學學報，2009(2):68.

［3］ 徐連躍.軍隊律師在未來戰爭中大有作為［J］.長纓，2004(1):22.

［4］ 趙秀敏，梁永勝.法律戰視角下的軍隊律師［J］.空軍航空大學學報，2009(2):67.

［5］ 張祖慶，冷妹.法律顧問在一體化聯合作戰指揮中的作用［J］.軍事經濟學院學報，2012，19(1):47.

［6］ 總政治部聯絡部.美軍政治性工作［M］.北京:解放軍出版社，2009:330.

［7］ 劉如光，王芳.美軍法律戰的核心制度初探［C］//新形勢下輿論戰心理戰法律戰重大現實問題研討會組委會.政治工作作戰理論與實踐.北京:解放軍出版社，2005:610.