行政事業單位內部控制問題分析及改進建議

趙麗娜

（陜西省農業展覽館，西安 710016）

行政事業單位是國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化衛生等活動的社會服務組織。資金來源主要是財政預算收入，財政預算收入又包括稅收收入、專項收入和其他收入等，資金來源基本取自于人民群眾，事業單位在使用資金時，應當用之于民，并受到人民群眾監督。要嚴格遵照法律法規和預算管理制度的要求來使用，以提高財政預算資金使用的效率和效果。行政事業單位內部控制是指單位為保證經濟活動的有效進行和防范風險，保護資產的安全和完整，防止、發現、糾正錯誤與舞弊，保證會計資料的真實、合法、完整，促進單位實現管理目標而制定和實施的政策與程序。內部控制是單位各項管理工作的基礎，也是提高管理水平和防范風險的一種有效機制。財政部財會[2012]21號文件《關于印發〈行政事業單位內部控制規范（試行）〉的通知》自頒布以來，內部控制逐漸受到了行政事業單位負責人的重視，可是仍然存在一些因素影響著行政事業單位內部控制制度的建設，影響了會計信息的真實性。

一、行政事業單位內部控制存在的問題及分析

（一）缺乏內部控制建立的環境因素

1.單位機構設置和人員配置不完善。《中華人民共和國會計法》第36條規定：“單位應當根據會計業務的需要，設置會計機構，或者在有關機構中設置會計人員并指定會計主管人員。”第38條規定：“擔任單位會計機構負責人（會計主管人員）的，除取得會計從業資格證書外，還應當具備會計師以上專業技術資格或者有從事會計工作三年以上的經歷。”但有不少行政事業單位，未按照此要求設置。如某事業單位財會業務歸辦公室管理，該辦公室工作人員并不具備會計主管或會計機構負責人的條件，因此，不能勝任會計主管或會計機構負責人。

2.沒有建立有效的崗位牽制工作機制。事業單位應當合理設置財務人員崗位以形成相互分離、相互制約和相互監督的工作機制，但有不少行政事業單位未能如此設置。例如某廳機關下屬事業單位在2011年主管部門內部審計時被發現該單位全年的大部分報銷憑證只有一人簽字，就是經辦、審核、出納都是一個人，審計最終認定該單位內部控制存在重大缺陷，財務監督形同虛設。

3.議事規則不完備。部分行政事業單位未建立重大事項集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事規則，導致國家資產遭受損失。例如，單位領導為了自身利益大搞形象工程、面子工程，決策時沒有進行風險評估和項目專家論證，由此造成國有資產浪費和損失。

4.很多領導自身的原因。單位領導由于自身原因不愿實施內部控制，認為對自己有約束。例如行政事業單位普遍存在的“白條抵庫”現象。

（二）業務流程方面存在的內部控制問題

1.無內部控制制度。由于制度缺乏，內部控制不能涵蓋單位的所有人員以及所有業務活動流程。

2.原始單據不全（包括購置資產驗收證明、出庫單、入庫單），無合同等附件作為入賬依據等。報銷會議費無會議通知、會議費清單、簽到冊等。

3.重收支，輕預算管理。具體表現為單位大額支出無預算或支出超預算的問題，擴大范圍、標準開支以及專款資金未按照用途使用等問題。

4.審批權限職責不明確。行政事業單位應明確各崗位辦理業務和事項的權限范圍、審批程序和相關責任，建立重大事項集體決策和會簽制度，例如有些單位職工素質不高，領導說了算，領導隨意審批就很容易產生錯誤結果。

5.未辦理政府采購手續購置資產或未招標進行工程施工。行政事業單位購置政府采購目錄的資產或進行超過規定限額工程施工應在上一年度做好財務預算，待財務預算批復，去財政廳辦理政府采購審批手續，但部分單位為圖省事或其他原因省去了第二步驟，這樣做就會產生管理漏洞。

6.單位不按規定開設銀行賬戶或開設銀行賬戶未通過人民銀行審批。這樣單位賬戶就會缺乏財政等部門監管從而滋生“小金庫”。

7.資產管理認識上存在誤區。一方面認為資產是單位的，忽視資產國家所有性質，可以隨意處置，資產的報廢未經審批；另一方面還存在資源配置不合理，單位之間相互攀比、單位內部各部門之間追求辦公條件的完備性，導致資產重復購置，造成資源浪費，不能發揮資產的使用效率等。

8.內部控制缺乏監督機制或監督評價不力。內部控制監督機制包括內部審計和外部審計，內部審計缺乏監督，最后就成了財務人員自審；還有一些行政事業單位由主管部門進行內部審計，但對審計查出的問題進行整改的最終結果仍缺乏監督。外部審計，審計人員只重視財政資金的分配和使用情況，缺乏對單位經濟業務各個環節及流程全過程的管理控制等。

二、行政事業單位內部控制的改進建議

（一）首先抓好領導層的培訓提高工作

《行政事業單位內部控制規范》第6條規定：“行政事業單位負責人對本單位內部控制建立健全和有效實施負責。”第7條規定：“行政事業單位要建立適合本單位實際情況的內部控制體系，并組織實施。”主管部門或財政部門應加強對行政事業單位負責人進行內部控制知識方面的培訓，以提高單位負責人對內部控制體系建立的意識和素質，積極創造良好的內部控制環境，落實內控措施，提升管理水平。

（二）要著力提高財會人員的素質

內部控制的核心是財務控制，財務人員是內部控制制度的實施者，財務人員素質決定單位是否具備高效運轉的能力。會計人員應努力提高自身職業道德和業務能力的培訓，在單位內部控制工作中始終保持清晰的思維，防范和杜絕財務漏洞的產生，維護單位利益。

（三）要重視對全體職工的培訓

單位內部控制制度要靠全體職工貫徹實行，因此單位內部應組織全體職工進行內部控制規范的培訓，使全體職工從思想上重視內部控制的重要性，了解內部控制制度的基本知識，自覺實行內部控制。

（四）建立內部控制職能部門，建立決策議事機制

單位應當單獨設置內部控制職能部門，或者確定負責內部控制建設和實施工作的牽頭部門，牽頭部門一般由單位主管財務工作的部門擔當。牢固樹立單位內部控制建設“一把手”負責制。

（五）健全各項內部控制制度，樹立精細化管理理念

單位應建立健全各項內部控制制度，組織相關人員包括邀請專家對單位的預算業務、收支業務、政府采購業務、資產管理、建設項目、合同管理等業務的流程進行梳理，明確各項業務的組織機構設置、業務環節，將各個業務中的決策機制、執行機制和監督機制融入到業務流程中，細化各個環節的部門和崗位設置，在對單位業務活動的風險進行分析和論證的基礎上有針對性地制定各項內部控制管理制度。

（六）強化內部控制的監督機制

單位應設立內部控制監督部門對相關人員執行內部控制管理制度的結果進行監督和獎懲；同時還應加強內部審計、紀檢監察部門的作用，將審計的結果及整改情況及時進行反饋，以形成內部控制長效機制。

[1]陳小英.行政事業單位內部控制研究[J].中國農業會計，2014，(12).